Nález vozidla na území obce, nakládání obce s autovraky

  

Řada obcí musí řešit problémy s vraky, odstavenými nezodpovědnými řidiči na místních komunikacích nebo jinde v katastru obce. V praxi panují dohady o tom, jak má obec postupovat, zda jí vrak připadne jako věc nalezená či opuštěná dle občanského zákoníku nebo zda se má postupovat dle zákona o pozemních komunikacích, příp. dle zákona o odpadech.

Základní informace

Obecná východiska

Obecnou normou upravující nakládání s opuštěnými věcmi, kterými jsou logicky i odstavená vozidla, je § 135 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů. Ten však zároveň praví, že ustanovení občanského zákoníku se nepoužijí, stanoví-li zvláštní právní předpis jinak.

Zvláštními právními předpisy, které „stanoví jinak“, jsou v prvé řadě zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů (úprava nakládání s autovraky v § 36 – 37e zákona o odpadech), a dále zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (úprava obecného užívání pozemní komunikace v § 19 zákona o pozemních komunikacích).

Zákon o odpadech

Pokud se jedná o vrak odstavený na území obce, s výjimkou jeho odstavení na dálnici, silnici nebo místní komunikaci, postupuje se dle zákona o odpadech (§ 36 – 37e zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, zejména viz § 37 cit. zákona). Obecní úřad vrak poté, co se o něm dozví, jej bezodkladně přemístí na vybrané parkoviště. Poté vyvěsí na úřední desce informaci o umístění vozidla na parkovišti, a je-li to možné, písemně o tom vyrozumí vlastníka vraku.

Po uplynutí 2 měsíců od vyvěšení informace na úřední desce, příp. od vyrozumění vlastníka, pokud se ho podařilo nalézt a podařilo se mu doručit informaci o umístění vraku na parkoviště, se obecní úřad zbaví nevyzvednutého vraku tak, že jej bez zbytečných průtahů předá provozovateli zařízení k odstraňování autovraků.

Náklady vynaložené obcí je povinen uhradit obci poslední vlastník opuštěného vozidla uvedený v registru motorových vozidel.

Zákon o pozemních komunikacích

Pokud se jedná o vrak odstavený na dálnici, silnici nebo místní komunikaci, postupuje se dle zákona o pozemních komunikacích (úprava obecného užívání pozemní komunikace v § 19 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů), a další nakládání s vrakem (nepostará-li se o něj vlastník) je úkolem vlastníka silnice, dálnice nebo místní komunikace. V případě dálnic a silnic první třídy tedy úkolem státu, v případě ostatních silnic úkolem kraje, a teprve v případě místních komunikací úkolem obce. Na vraky odstavené na účelových komunikacích se vztahuje režim zákona o odpadech (viz podrobné odůvodnění níže).

Je-li vrak odstaven na místní komunikaci, doručuje obec vlastníkovi vraku bez zbytečných průtahů výzvu k jeho odstranění, a pokud tak vlastník vraku do dvou měsíců od doručení výzvy sám neučiní, zlikviduje vrak obec na náklady vlastníka.

V případě, že vlastníka přes vyvinuté úsilí nelze dohledat, zveřejní obec bez zbytečných průtahů výzvu k odstranění vraku, a to způsobem v místě obvyklým (zpravidla na úřední desce, příp. i umístěním stejnopisu výzvy na vrak) a po 2 měsících od zveřejnění výzvy zlikviduje nevyzvednutý vrak na své náklady.

Samotná likvidace vraku by měla probíhat dle zákona o odpadech, tzn. formou předání vraku provozovateli zařízení k odstraňování autovraků (opět bez zbytečných průtahů).

Náklady vynaložené obcí lze vymáhat po vlastníkovi vraku dodatečně, podaří-li se jej odhalit.

Zdokumentování postupu obce

 

Ať už je vrak nalezen kdekoliv, vždy je vhodné zdokumentovat jeho stav (fotograficky, protokolárně), stejně jako všechny úkony, které obec s vrakem provede (zjišťování vlastníka, zveřejňování výzev, předání vraku provozovateli zařízení k odstraňování autovraků atd.), a to nejen pro případ sporů s náhle se objevivším majitelem zlikvidovaného vraku (po němž lze naopak vymáhat náklady spojené s likvidací odstaveného vozidla), ale třeba i pro případ kontroly České inspekce životního prostředí, týkající se nakládání obce s odpady.

 

Rozbor norem upravujících nakládání s vraky

S ohledem na složitost problematiky a absenci sjednocujícího výkladu níže uvádíme podrobnější odůvodnění výše uvedených závěrů ohledně postupu (postupů) obce při nakládání s autovraky.

Občanský zákoník

Obecnou výchozí normou pro nakládání s opuštěnými vozidly nebo vraky bude § 135 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, které upravuje nakládání s  nálezem a věcí opuštěnou, příp. skrytou (viz § 135 odst. 1 a odst. 4 občanského zákoníku). Věc nalezenou, resp. opuštěnou, je nálezce povinen vydat vlastníkovi, a není-li vlastník věci znám, odevzdá ji nálezce obci, na jejímž území k nálezu věci došlo, resp. kde byla věc opuštěna. Pokud se vlastník o věc nepřihlásí do 6 měsíců od jejího odevzdání, připadá věc do vlastnictví obce (§ 135 odst. 1 občanského zákoníku).

Ustanovení občanského zákoníku se však nepoužijí, stanoví-li zvláštní právní předpis jinak (§ 135 odst. 5 občanského zákoníku).

Zákon o odpadech a nakládání s „autovraky“

Zvláštním zákonem, který „stanoví jinak“, je v prvé řadě zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, který upravuje v § 36 – 37e nakládání s autovraky. Autovrakem se dle § 36 písm. a) zákona o odpadech rozumí každé úplné nebo neúplné motorové vozidlo, které bylo určeno k provozu na pozemních komunikacích pro přepravu osob, zvířat nebo věcí a stalo se odpadem podle § 3 zákona o odpadech. Odpadem dle § 3 odst. 1 zákona o odpadech se rozumí každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 zákona o odpadech, kdy zmíněná příloha je pojata natolik široce, že zahrnuje v podstatě každou movitou věc, včetně auta či jeho vraku.

Autovrakem je tak v režimu zákona o odpadech v podstatě každé motorové vozidlo, bez ohledu na jeho technický stav, kterého se majitel zbavil nebo chce zbavit.

Zákon o odpadech ukládá osobě, která se zbavuje autovraku, mj. povinnost předat vrak pouze osobám oprávněným k jeho likvidaci a před tímto předáním umístit vozidlo na místo, kde mj. neohrozí životní prostředí nebo nenaruší vzhled obce (v podrobnostech další hlediska pro umístění viz § 37 odst. 1 a 2 zákona o odpadech).

Postih za odstavení autovraku - přestupky

V případě vraku opuštěného na území obce je však už zřejmé, že jeho majitel výše uvedenou povinnost nesplnil, ani ji nelze zpětně vymoci. Osobu, která vrak odstavila na území obce (vyjma dálnice, silnice a místní komunizace, viz níže), však lze v případě jejího odhalení sankcionovat za přestupek neoprávněného záboru veřejného prostranství dle § 47 odst. 1 písm. g) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Pokutu lze uložit až do výše 50.000 Kč, viz § 47 odst. 2 zákona o přestupcích; pojem veřejného prostranství je specifikován v § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů; oprávněnost záboru se prokazuje např. dokladem o zaplacení poplatku za užívání veřejného prostranství dle § 4 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

Neoprávněnost bude vyplývat např. z odstavení vozu ve veřejné zeleni (kdy neoprávněnost bude zřejmá např. ze zákazu stanoveného místní vyhláškou), z odstavení vozu na místě zapovězeném pokynem policisty nebo obecního strážníka (oprávněných zakázat vstup na určená místa), příp. z užívání věci (zde nemovitosti) bez právního titulu (souhlas, svolení, smlouva, smluvní nebo zákonné věcné břemeno, přípustnost vyplývající ze zvláštního zákona apod.).

Osoba, která na území obce odstavila vrak, se zároveň dopouští přestupku dle § 69 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech, neboť se zbavila autovraku (nebo umístila vozidlo vyřazené z registru vozidel) v rozporu se zákonem o odpadech. Pokutu lze uložit až do výše 20.000 Kč, viz 69 odst. 1 zákona o odpadech.

Lze uvažovat o tom, že přestupek dle zákona o odpadech je k přestupku neoprávněného záboru v poměru speciality, tzn. obec by měla postihovat v prvé řadě přestupek dle zákona o odpadech. Pokud však byl porušen nejen zájem na řádném nakládání s odpady (objekt deliktu dle zákona o odpadech), ale i veřejný pořádek (objekt deliktu dle zákona o přestupcích), je na místě stíhat pachatele ve společném řízení za oba přestupky.

V rámci řízení o přestupku proti zákonu o odpadech, resp. zejména v řízení o přestupku proti veřejnému pořádku dle § 47 odst. 1 písm. g) zákona o přestupcích (neoprávněný zábor veřejného prostranství) lze rozhodnout o uložení sankce propadnutí věci (auta) náležející pachateli záboru (viz § 11 odst. 1 písm. d) a § 15 zákona o přestupcích; propadnutí nelze uložit, je-li hodnota odstaveného vozidla v nápadném nepoměru k povaze přestupku, viz § 15 odst. 2 zákona o přestupcích), neboť auta bylo ke spáchání přestupku (neoprávněného záboru) použito (§ 15 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích). Majitelem vraku by se pak stal stát (§ 15 odst. 3 zákona o přestupcích), který by tak byl povinen naložit s vrakem v souladu s § 37 odst. 1 zákona o odpadech (bude-li se jej chtít zbavit).

V rámci vedení řízení o přestupku neoprávněného záboru veřejného prostranství dle § 47 odst. 1 písm. g) zákona o přestupcích, není-li vrak odstaven na silnici, dálnici nebo místní komunikaci (viz níže), je při rozhodování o zahájení řízení třeba vždy znovu ověřovat, zda bylo auto skutečně odstaveno na veřejném prostranství (viz § 34 zákona o obcích). Např. v lese by šlo spíše o neoprávněné založení skládky, resp. odkládání odpadu mimo vyhrazená místa, dle § 47 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích (eventuálně o delikt dle zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů).

   Pokuta uložená dle zákona o odpadech je příjmem obce, na jejímž území došlo k porušení povinnosti (§ 70 odst. 1 zákona o odpadech), pokuta uložená dle zákona o přestupcích je příjmem obce, jejíž orgán o věci rozhodoval v prvním stupni (§ 13 odst. 3 zákona o přestupcích), kdy často půjde o tutéž obec, místně příslušnou k projednání přestupku dle § 55 odst. 1 zákona o přestupcích, která pak zároveň bude dle § 57 odst. 1 zákona o přestupcích povinna vést s pachatelem společné řízení o obou přestupcích.

Odstavení autovraku - správní delikty

Pokud k odstavení vraku došlo z popudu právnické osoby nebo fyzické osoby při výkonu podnikání, bude se jednat o správní delikt dle § 66 odst. 5 zákona o odpadech (porušení jiné povinnosti stanovené zákonem o odpadech) se sankcí až do 1.000.000 Kč. Pro zvláštní ustanovení o řízení o správním deliktu (zejména subjektivní lhůta pro zahájení řízení, lhůta pro zánik odpovědnosti za správní delikt, zásady při ukládání sankcí) viz § 67 zákona o odpadech.

Pokutu za správní delikt ukládá, vybírá a vymáhá správní úřad, který jako první zahájil řízení o jejím uložení (§ 68 odst. 1 zákona o odpadech), kterým je obecní úřad obce s rozšířenou působností nebo Česká inspekce životního prostředí (viz § 66 zákona o odpadech). Pokuty uložené inspekcí jsou z 50 % příjmem obce, na jejímž katastrálním území došlo k porušení právních předpisů, a z 50 % příjmem Státního fondu životního prostředí (§ 68 odst. 3 zákona o odpadech). Pokuty uložené obecním úřadem obce s rozšířenou působností jsou z 50 % příjmem obce, na jejímž katastrálním území došlo k porušení povinnosti, a z 50 % příjmem obce s rozšířenou působností, která pokutu uložila. Pokuta uložená obecním úřadem obce s rozšířenou působností obci je z 50 % příjmem Státního fondu životního prostředí a z 50 % příjmem obce s rozšířenou působností (§ 68 odst. 4 zákona o odpadech).

U správních deliktů připadá v úvahu i souběžný postih konkrétní fyzické osoby za přestupek, pokud tato osoba dala k odstavení vozidla pokyn, tzn. šlo-li o jednání na příkaz (§ 6 zákona o přestupcích), např. na pokyn vedoucího nebo mistra daný zaměstnanci.

Jak obec naloží s autovrakem

Pokud se vrátíme k odstavenému autovraku, s nímž bylo naloženo v rozporu se zákonem o odpadech, je obecní úřad dle § 37 odst. 3 zákona o odpadech povinen opuštěné vozidlo bezodkladně poté, kdy se o opuštění vozidla dozvěděl, umístit na náklady jeho vlastníka na vybrané parkoviště.

Informaci o umístění vozidla zveřejní obecní úřad na své úřední desce (včetně elektronické úřední desky) a o umístění vozidla písemně informuje jeho vlastníka, pokud je ho možné identifikovat (viz níže).

Pokud pak vlastník nepřevezme vozidlo z vybraného parkoviště po uplynutí lhůty 2 měsíců od písemného informování nebo v případě nemožnosti identifikace vlastníka od zveřejnění informace na úřední desce, má se za to, že odstavené vozidlo je autovrak (§ 36 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech) - zákon tedy po absolvování určitého úředního postupu s opuštěným vozidlem (odstavení, informování, zjišťování vlastníka) stanovuje fikci ("má se za to"), že vozidlo je autovrakem (§ 37 odst. 4 zákona o odpadech). Pro celý postup jinak viz § 37 odst. 1 - 4 zákona o odpadech.

Obecní úřad je pak povinen naložit s ním dle § 37 odst. 1 a 2 zákona o odpadech, tzn. jako by se sám zbavoval svého vlastního odpadu – v souladu s § 37 odst. 1 zákona o odpadech tak po absolvování výše popsaného procesu předá opuštěné vozidlo oprávněnému provozovateli zařízení ke sběru, výkupu, zpracování, využívání nebo odstraňování autovraků.

Náklady spojené s uvedeným postupem je povinen uhradit obci poslední vlastník opuštěného vozidla uvedený v registru motorových vozidel (§ 37 odst. 5 zákona o odpadech).

Upozorňujeme, že daný postup (včetně specifické definice vraku, resp. autovlaku) se uplatní pouze v případě, že vozidlo není odstaveno na pozemní komunikaci, vyjma účelových komunikací, viz § 37 odst. 6 zákona o odpadech a text níže).

Zjištění vlastníka autovraku

Identitu vlastníka zjistí obecní úřad dotazem na registr silničních vozidel dle § 4 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, s odkazem na právní zájem obce na zjištění identity vlastníka vozidla (za účelem vymáhání náhrady nákladů na likvidaci vraku), příp. ještě s odkazem na zákonem přiznané oprávnění dle 37 odst. 5 zákona o odpadech – pokud už identitu vlastníka obecní úřad případně nezjistil v rámci přestupkového řízení vedeného proti pachateli neoprávněného záboru nebo nezákonného zbavení se autovraku dotazem na registr silničních vozidel, opíraje se o § 59 zákona o přestupcích (povinnost státních orgánů a orgánů policie k součinnosti při projednávání přestupků), příp. jiným v úvahu připadajícím způsobem (místním šetřením apod.).

Registr silničních vozidel vedou obecní úřady obcí s rozšířenou působností (§ 4 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích), kdy je třeba žádat úřad místně příslušný (místní příslušnost se zjistí či odhadne z údajů na SPZ, z evidenčního čísla vozu, jde-li o taxi, nebo z okolností odstavení vozu). Na vstup do Centrálního registru silničních vozidel vedeného Ministerstvem dopravy ČR má v zásadě nárok především Policie ČR (§ 5 odst. 3 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích), zároveň je však Ministerstvo dopravy ČR povinno zajistit správním orgánům krajských úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností výdej požadovaných informací z centrálního registru vozidel způsobem umožňujícím dálkový a nepřetržitý přístup, pokud došlo k porušení zvláštního zákona (§ 5 odst. 4 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích), kam lze zařadit i zákon o odpadech či zákon o pozemních komunikacích).

Zákon o pozemních komunikacích a „vraky“

Nelze však opomenout další ustanovení zákona o odpadech, a to § 37 odst. 6 zákona, které stanoví, že v případech, kdy je opuštěné vozidlo umístěno na pozemní komunikaci, postupuje se v souladu se zvláštním předpisem.

Podmínky obecného užívání pozemní komunikace

Tímto dalším zvláštním předpisem je zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, který v rámci úpravy obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích) v § 19 odst. 2 písm. g) na dálnicích, silnicích a místních komunikacích zakazuje odstavovat silniční vozidlo, které je trvale technicky nezpůsobilé k provozu a není opatřeno státní poznávací značkou nebo které je zjevně trvale technicky nezpůsobilé k provozu – takové vozidlo zákon o pozemních komunikacích dále označuje za vrak.

Definice vraku a pojem trvalé technické nezpůsobilosti

Vrakem dle zákona o pozemních komunikacích je tak buď vozidlo trvale technicky nezpůsobilé k provozu (byť to nemusí být zjevné), které zároveň není opatřeno státní poznávací značkou, nebo jde o vozidlo zjevně trvale technicky nezpůsobilé k provozu, ať už poznávací značku má či nikoliv.

Druhý případ lze vztáhnout na auta výrazně poškozená nebo zcela zničená dopravní nehodou (kdy majitel zanechal vrak na místě) nebo auta jinak zcela zjevně neprovozuschopná, byť by i měla poznávací značku (chybí kola, motor apod.), kdy je zcela zřejmé, že auto je trvale technicky nezpůsobilé k provozu na pozemních komunikacích.

Zákon však nedefinuje pojem vozidla „trvale“ technicky nezpůsobilého k provozu, ať už vozidlo má poznávací značku či nikoliv.

Zákon č. 56/2001 o podmínkách provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, v § 37 definuje vozidlo technicky nezpůsobilé k silničnímu provozu, a to jako vozidlo, které pro závady v technickém stavu bezprostředně ohrožuje bezpečnost provozu na pozemních komunikacích, které poškozuje životní prostředí nad míru stanovenou prováděcím právním předpisem, jehož provozovatel neprokáže jeho technickou způsobilost k provozu na pozemních komunikacích způsobem stanoveným zákonem nebo u něhož byly na vozidle provedeny neschválené změny anebo zásahy do identifikátorů vozidla, například VIN (identifikační číslo vozidla – „Vehicle Identification Number“). Tato definice je pro výklad § 19 odst. 2 písm. g) zákona o pozemních komunikacích v podstatě nepoužitelná, neboť slouží převážně pro účely regulace technických parametrů vozidla za účelem zajištění jeho bezpečného provozu, nikoliv za účelem zajištění pořádku (a průjezdnosti) na místních komunikacích, zároveň nejde o definici vozidla „trvale“ technicky nezpůsobilého.

Eventuální požadavek na odborné zjišťování technické způsobilosti odstaveného opuštěného vozidla bez poznávací značky za účelem zjištění, zda s ním může být nakládáno jako s vrakem dle zákona o pozemních komunikacích, jde-li zjevně o odstavené vozidlo, je možno považovat za absurdní. Na druhé straně, dospěje-li obecní úřad k závěru, že se jedná o vrak, bude už jen pro riziko konfliktu s náhle se objevivším majitelem „zachovalého“ vozidla bez SPZ, vhodné opatřit si např. vyjádření dopravního inspektorátu nebo Policie ČR a/nebo stav vraku i fotograficky nebo protokolárně zdokumentovat, aby byla doložitelná trvalá technická nezpůsobilost vozidla.

V případě vozidel odstavených majitelem poté, co z nich sejmul poznávací značku, jakkoliv z vnějšího pohledu nemusí být zjevné nějaké výrazné poškození či technická nezpůsobilost, lze připustit, že je zřejmý úmysl majitele vozidlo nepoužívat a zbavit se jej. To však stále neznamená, že jde o vozidlo trvale technicky nezpůsobilé k provozu na pozemních komunikacích. Připevněním SPZ se vozidlo opět stává technicky způsobilým k provozu, kdy předchozí nezpůsobilost tak byla pouze přechodná, navíc pouze „právní“ (i vozidlo bez SPZ může být provozuschopné, tzn. fakticky technicky způsobilé k provozu, a sejmutí SPZ samo o sobě jistě nezakládá jeho trvalou technickou nezpůsobilost). Podobně odstavené vozidlo s SPZ, jakkoliv zapadané listím a s prošlou technickou kontrolou ještě nemusí být „trvale“ technicky nezpůsobilé k provozu, neboť nános špíny lze odstranit a technickou kontrolu obnovit, tzn. nezpůsobilost by byla opět pouze přechodná. (V praxi tak při posuzování otázky, zda lze odstavené vozidlo považovat za vrak, bude často zřejmě nastupovat i místní znalost, tedy jak dlouho je vozidlo odstaveno, zda se o něj alespoň občas někdo stará apod., a především ochota obce podstoupit riziko eventuálního dodatečného prokazování, že auto bylo vrakem i ve smyslu zákona, nejen dle „zdravého rozumu“ a okolností věci.)

Co je vždy vrakem a co je nejisté                      

Zvláštní zákon, zákon o pozemních komunikacích, tak v případě odstavení auta na pozemní komunikaci (a dálnici a silnici) definuje jednoznačně jako vrak pouze vozidlo, které zjevně vrakem je (faktická demolice vraku dopravní nehodou nebo chybějící kola, motor apod.).

V případě odstavených vozidel, která zjevně vrakem nejsou (pouze odstraněná SPZ a zanedbaný vzhled) musí být tato vozidla zároveň trvale technicky nezpůsobilá, aniž by ale zákon tento pojem definoval (trvalou technickou nezpůsobilostí je ale možno rozumět méně zjevné závady, které brání trvalému provozu vozidla, jež by bylo možno odhalit podrobným nebo odborným ohledáním).

V případě odstavených vozidel, která nejsou zjevně vrakem, a zároveň je na nich ponechána SPZ, se už vůbec nemůže jednat o vrak ve smyslu zákona o pozemních komunikacích, jakkoliv by byl patrný úmysl majitele vozidla se zbavit. Ani prošlá technická prohlídka a kontrola emisí nezakládá trvalou technickou nezpůsobilost vozidla, neboť tato nezpůsobilost bude zpravidla pouze „právní“, nikoliv faktická (vozidlo i tak může být provozuschopné, nikoliv trvale technicky nezpůsobilé, což považujeme za určitý faktický stav) a podstoupením technické prohlídky a kontroly emisí se vozidlo může opět stát technicky („právně“) způsobilým k provozu na pozemních komunikacích, kdy předchozí nezpůsobilost tak byla pouze přechodná.

V případě vozidla opatřeného dosud SPZ však lze snáze dohledat jejího vlastníka a požadovat po něm odstranění vozidla, eventuálně lze rozhodnout v rámci řízení o přestupku o uložení sankce propadnutí věci (auta) náležející pachateli záboru, kdy se majitelem vraku stává stát (viz níže). (Přestupkem je míněn neoprávněný zábor veřejného prostranství, příp. porušení pravidel obecného užívání pozemní komunikace dle § 42a odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích – možnost postihovat neoprávněný zábor veřejného prostranství, je-li tímto prostranstvím pozemní komunikace, však může být s ohledem na specialitu zákona o pozemních komunikacích sporná, ne-li vyloučená; u přestupku dle zákona o pozemních komunikacích však zase může být předmětem sporu, zda se jedná o zvláštní užívání pozemní komunikace, které je jinak definováno v § 25 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích a odstavení vraku pod něj výslovně nespadá; na odstavení vraku však výslovně pamatuje skutková podstata přestupu dle § 42a odst. 1 písm. h) zákona o pozemních komunikacích.)

V případě, že se SPZ ukáže být kradenou, je na místě naložit s vozidlem, jako by SPZ nemělo (falzum nebo ukradená věc nemůže platně nahrazovat svůj legální předobraz).

Co vrakem není

Dle zákona o pozemních komunikacích tedy vrakem je 1) vozidlo trvale technicky  nezpůsobilé k provozu (byť trvalá nezpůsobilost nemusí být zjevná), které zároveň není opatřeno státní poznávací značkou, nebo 2) vozidlo zjevně trvale technicky nezpůsobilé k provozu, ať už poznávací značku má či nikoliv.

A contrario tedy vrakem není a nemůže být vozidlo pouze přechodně technicky nezpůsobilé k provozu a vozidlo trvale technicky nezpůsobilé k provozu, má-li SPZ a tato trvalá nezpůsobilost není zjevná, jakkoliv by v obou právě zmíněných případech vlastník vozidla třeba i měl v úmyslu vozidla se zbavit a proto jej odstavil a dále se o něj nestará.

Zatímco dle zákona o odpadech bylo možno přihlížet k subjektivní stránce věci, tj. k předpokládaným úmyslům vlastníka zbavit se vozidla, zákon o pozemních komunikacích definuje vrak na základě objektivních kritérií, a pro subjektivní kritéria (úmysl vlastníka) zde tedy stricto sensu prostor není.

Obec, která řeší problém s odstaveným vrakem, který není vrakem zjevným, nebo vrakem bez SPZ, kde však nelze spolehlivě určit „trvalou“ technickou nezpůsobilost, tak musí vyčkat, až se takové vozidlo zjevným vrakem stane (např. v důsledku protiprávního jednání třetích osob – rozkradení důležitých částí vozidla, demolice vozu apod.), příp. obci zbývá nést riziko zpochybnění jejího postupu v případě, že by se náhle vlastník jinak zjevně opuštěného vozidla znenadání objevil.

Nelze přece jen použít občanský zákoník?

Úpravu dle § 135 občanského zákoníku, resp. § 135 odst. 1 občanského zákoníku (přechod vlastnického práva z původního majitele opuštěné věci na obec po šesti měsících od odevzdání věci, nepřihlásí-li se o ni vlastník), v případech, kdy je např. vozidlo odstaveno na ulici už tři čtvrtě roku nebo i déle, zde nelze použít, neboť celý proces nakládání s vrakem vozidla je upraven zvláštním zákonem, zde zákonem o pozemních komunikacích, za subsidiárního použití zákona o odpadech (ohledně způsobu naložení s vrakem), a to de facto včetně přechodu vlastnického práva – obec se v každém případě stává původcem odpadu a je povinna naložit s vrakem zákonem vymezeným způsobem (nepřihlásí-li se o něj vlastník), a nejpozději předáním vraku zpracovateli odpadu pak zaniká vlastnické právo původního vlastníka k vozidlu (srovnej § 16 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech).

Pro ověření výše uvedeného srovnejme s § 37 odst. 4 zákona o odpadech, kde je uvedeno, že „ Pokud vlastník nepřevezme vozidlo z vybraného parkoviště po marném uplynutí lhůty 2 měsíců od informování vlastníka a v případě nemožnosti jeho identifikace od zveřejnění informace podle odstavce 3, má se za to, že vozidlo je autovrak. Obecní úřad naloží s autovrakem podle odstavce 1.“ V odstavci 1 téhož paragrafu je pak uvedeno, že „Každý, kdo se zbavuje autovraku, je povinen autovrak předat pouze osobám, které jsou provozovateli zařízení ke sběru, výkupu, zpracování, využívání nebo odstraňování autovraků.“

Mohlo by ještě být otázkou, zda formulace „obecní úřad naloží“ je deklarací povinnosti zbavovat se vraku pouze zákonem vymezeným způsobem, pokud se jej obec chce dále zbavit, a pokud se jej zbavit nechce, nejde o vrak, resp. odpad, kterým je věc, které se osoba zbavuje nebo chce zbavit, s tím, že obec může vozidlo dále používat nebo je prodat. Zákon o odpadech ale v § 37 odst. 4 stanoví, že pokud vlastník po marném uplynutí stanovené lhůty vozidlo nepřevezme, má se za to, že vozidlo je autovrak – zákon tedy v daném případě nepřipouští prostor pro subjektivní hodnocení, zda vozidlo je či není (auto)vrakem a stejně tak nedává prostor ke změně statutu vozidla, v závislosti na vůli původce odpadu (zde obce), neboť takové vozidlo je na základě zákonné fikce provždy vrakem.

Je zároveň třeba upozornit, že i obec může být postižena pokutou za správní delikt až do výše 1.000.000 Kč v souladu s § 66 odst. 5 zákona o odpadech (porušení jiné povinnosti stanovené zákonem o odpadech), nebo dokonce až do výše 10.000.000 Kč dle § 66 odst. 3 písm. b) nebo c) zákona o odpadech (předání odpadu neoprávněné osobě, převzetí odpadu obcí coby neoprávněnou osobou), kdy pokutu může uložit např. Česká inspekce životního prostředí (viz § 66 zákona o odpadech).

Vše právě uvedené platí mutatis mutandis i pro případy, kdy se postupuje čistě dle zákona o odpadech (vozidlo je např. odstaveno tři čtvrtě roku na louce nebo lesní cestě, vrak byl „odložen“ do rybníka, shozen ze srázu apod.).

 

Vrak na pozemní komunikaci

Zpět k vozidlu odstavenému na pozemní komunikaci – vozidlo odstavené na dálnici, silnici nebo místní komunikaci a vyhodnocené jako vrak dle § 19 odst. 2 písm. g) zákona o pozemních komunikacích je jeho vlastník povinen na výzvu vlastníka dálnice, silnice nebo místní komunikace odstranit do 2 měsíců od doručení výzvy k odstranění – pokud tak neučiní, vrak odstraní a zlikviduje vlastník této pozemní komunikace na náklady vlastníka vraku (§ 19 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích).

Vzhledem k tomu, že pro zahájení procesu odstraňování vraku není stanovena žádná lhůta, postupuje obec bez zbytečného odkladu, resp. bez zbytečných průtahů (viz § 6 odst. 1 správního řádu – obec, byť v pozici vlastníka místní komunikace, je i zde orgánem veřejné správy ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, neboť rozhoduje o právech a povinnostech dotčených osob – na základě povinnosti uložené zákonem de facto vrak konfiskuje).

Vlastníkem dálnic a silnic I. třídy je stát, vlastníkem silnic II. a III. třídy je kraj, na jehož území se silnice nacházejí, a vlastníkem místních komunikací je obec, na jejímž území se místní komunikace nacházejí (§ 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích).

Na obec se tedy vztahuje povinnost postarat se o vrak zanechaný na pozemní komunikaci pouze v případě jeho zanechání na místní komunikaci.

 

Co je součástí místní komunikace

Je třeba upozornit, že součástí místní komunikace (stejně jako dálnice nebo silnice) jsou mj. i konstrukční vrstvy vozovek a krajnic, odpočívky (odpočívadla), přidružené a přídatné pruhy, včetně zastávkových pruhů linkové osobní dopravy (§ 12 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích), mostní objekty (nadjezdy), po nichž je komunikace vedena, včetně chodníků (§ 12 odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích), násypy a svahy, dělicí pásy, příkopy a ostatní povrchová odvodňovací zařízení, silniční pomocné pozemky (§ 12 odst. 1 písm. c) zákona o pozemních komunikacích), dopravní ostrůvky (§ 12 odst. 1 písm. d) zákona o pozemních komunikacích), přilehlé chodníky, chodníky pod podloubími, veřejná parkoviště a obratiště (§ 12 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích) atd., tzn. vrakem odstaveným na místní komunikaci je i vozidlo opuštěné např. na parkovišti.

Výzva vlastníkovi vraku

V případě nálezu vraku na místní komunikaci se tedy obec v prvé řadě pokusí o vyzvání vlastníka vraku k jeho odstranění, a pokud tak vlastník do dvou měsíců od doručení výzvy neučiní, zlikviduje obec vrak na své náklady (§ 19 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích).

 Výzvu lze doručit jak poštou (raději doporučeně do vlastních rukou, aby bylo vykázáno doručení) dle § 19 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, a to na adresu trvalého pobytu jakožto úřední adresu občana (srovnej § 20 odst. 1 správního řádu), včetně případů, kdy je adresa trvalého pobytu v  adresou ohlašovny, neboť v případě doručování na adresu trvalého pobytu lze za splnění podmínek dle § 23 správního řádu vždy uplatnit fikci doručení – tzn. i v případě, že adresát zásilku nepřevezme nebo se o ní fakticky nedozví, je doručeno (viz § 24 správního řádu). Další způsob doručení výzvy je veřejnou vyhláškou (§ 25 správního řádu), kdy písemnost doručovanou veřejnou vyhláškou je nutno vyvěsit jak na úřední desce obecního úřadu, tak i na elektronické úřadní desce (srovnej § 25 odst. 2 správního řádu).

Lze samozřejmě využít oba způsoby souběžně (tj. poštou i veřejnou vyhláškou), problémem pak bude pouze určení dne doručení výzvy (stanoví se zpravidla dle „rychlejší“ varianty).

Když vlastník vraku není znám

V případě, že vlastník vraku není znám a nelze jej zjistit, např. dotazem na registr silničních vozidel (zde dotazem opřeným o § 4 odst. 3 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích) a nelze jej zjistit ani místním šetřením (nebo např. Policie ČR předala obci vrak už s tím, že jí samotné se vlastníka vraku zjistit nepodařilo), zveřejní obec výzvu k odstranění vraku způsobem v místě obvyklým (nejvhodnější je zveřejnění na úřední desce a souběžně např. připevněním stejnopisu výzvy na samotný vrak) a po marném uplynutí lhůty 2 měsíců ode dne zveřejnění výzvy obec odstraní a zlikviduje vrak na své náklady (§ 19 odst. 4 zákona o místních komunikacích).

Zjistí-li obec jako vlastník místní komunikace, na níž byl vrak odstaven, vlastníka vraku dodatečně, může vůči němu uplatnit nárok na náhradu nákladů vzniklých odstraněním a likvidací vraku (§ 19 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích).

Na tomto místě zdůrazněme, že z dikce zákona („nemůže-li li vlastník místní komunikace zjistit vlastníka vraku“) vyplývá povinnost obce nejdříve se alespoň pokusit o zjištění vlastníka vozidla, např. dotazem na sousedy, ohledáním na místě apod., zatímco v režimu zákona o odpadech je tato povinnost méně zjevná, vyplývající spíše ze zásady dobré správy, kdy obec může vrak rovnou přemístit na vybrané parkoviště, a teprve pak zjišťovat vlastníka, kdy o tomto úkonu informuje především na své úřední desce. Pokud vlastníka vraku nezjistila policie, jak bylo výše zmíněno, není samozřejmě nutné opakovat neúspěšné pokusy a úkony, předtím už provedené policií, min. pro rozpor se zásadou hospodárnosti veřejné správy.

Způsob likvidace vraku

Vzhledem k tomu, že zákon o pozemních komunikacích neupravuje způsob likvidace vraku, je třeba se řídit obecnou úpravou, tzn. zákonem o odpadech, který původně odkazoval na speciální úpravu zákona o pozemních komunikacích – vrak dle zákona o pozemních komunikacích je jistě i autovrakem, tj. odpadem dle zákona o odpadech (srovnej § 36 písm. a) zákona o odpadech) a podle toho je třeba s ním naložit, tzn. obec vrak předá oprávněnému provozovateli zařízení ke sběru, výkupu, zpracování, využívání nebo odstraňování autovraků (§ 37 odst. 1 zákona o odpadech). (Zákon o odpadech je tak speciálním předpisem, pokud jde o autovraky ponechané mimo silnice, dálnice a místní komunikace, a zároveň obecným předpisem k zákonu o pozemních komunikacích, jde-li o způsob likvidace vraků nebo o nakládání s vraky na účelových komunikacích - viz níže.)

Vrak na účelových komunikacích

Výkladový problém může činit odkaz dle § 37 odst. 6 zákona o odpadech, kde se hovoří o speciální úpravě týkající se vozidla opuštěného na pozemní komunikaci – zákon o pozemních komunikacích totiž v § 2 odst. 2 dělí pozemní komunikace na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace, kdy zvláštní úprava nakládání s vrakem v § 19 odst. 2 písm. g) a § 19 odst. 3 a 4  zákona o pozemních komunikacích se vztahuje pouze na dálnice, silnice a místní komunikace, nikoliv už na účelové komunikace. Zákon o odpadech se tedy úpravy části vztahů týkající se nakládání s autovraky vzdává ve prospěch zákona o pozemních komunikacích, ten však poskytnutý prostor nevyužil v případě nakládání s vraky na účelových komunikacích, a proto je dle našeho názoru nutno řídit se obecnou úpravou zákona o odpadech a v případě nálezu vraku na účelové komunikaci postupovat dle zákona o odpadech. Při existenci podrobné úpravy nakládání s odpady, potažmo autovraky, by zároveň bylo jen těžko obhajitelné tvrzení, že na vraky na účelových komunikacích se nevztahuje ani zákon o odpadech, který odkazuje na zvláštní zákon, ani zákon o pozemních komunikací, který se vraky na účelových komunikacích nezabývá, kdy bychom se v krajním případě vrátili k úpravě nálezu opuštěné věci dle občanského zákoníku a nakládali pak případně s nalezeným vrakem v rozporu s přísnými limity zvláštního zákona o odpadech, který se výslovně a podrobně zabývá autovraky, resp. přinejmenším nakládáním s odpady, kterými vraky bezpochyby jsou.

Postih za odstavení vraku - přestupky

Podobně jako v případě autovraku dle zákona o odpadech (viz výše) se osoba zanechávající vrak na pozemní komunikaci nejspíš dopouští přestupku proti veřejnému pořádku spáchaného formou neoprávněného záboru veřejného prostranství (§ 47 odst. 1 písm. g) zákona o přestupcích, viz výše; tento závěr je však zpochybněn některými závěry správní judikatury, které oddělují obecný režim užívání veřejných prostranství od zvláštního režimu užívání pozemních komunikací dle zákona o pozemních komunikacích, příp. zákona č. 361/2000, o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů).

V případě odstavení vozidla na pozemní komunikaci se však pachatel vždy dopouští přestupku dle § 42a odst. 1 písm. h) zákona o pozemních komunikacích spáchaného formou provádění činnosti na místní komunikaci, která je dle § 19 odst. 2 písm. a) – g) zákona o pozemních komunikacích zakázána, tzn. včetně odstavení vraku (§ 19 odst. 2 písm. g) zákona o pozemních komunikacích), kdy za právě zmíněný přestupek lze uložit sankci až do výše 300.000,- Kč (§ 42a odst. 7 písm. b) zákona o pozemních komunikacích).

Podobně jako v případě zákona o odpadech bude skutková podstata přestupku porušení podmínek obecného užívání pozemní komunikace (zde odstavení vraku) ve vztahu speciality k zákonu o přestupcích, a obec by měla stíhat v prvé řadě přestupek proti zákonu o pozemních komunikacích. Společné řízení o obou zmíněných přestupcích spáchaných tímtéž skutkem (odstavením vozidla), tedy nejen dle zákona o pozemních komunikacích, ale i dle zákona o přestupcích, lze opět akceptovat pouze v případě, že byly porušeny objekty deliktů dle obou zmíněných zákonů, tzn. řádné obecné užívání pozemní komunikace i veřejný pořádek.

V rámci řízení o přestupku lze rozhodnout o uložení sankce propadnutí věci (auta) náležející pachateli přestupku (viz § 11 odst. 1 písm. d) a § 15 zákona o přestupcích; propadnutí nelze uložit, je-li hodnota odstaveného vozidla v nápadném nepoměru k povaze přestupku, viz § 15 odst. 2 zákona o přestupcích). Majitelem vraku by se pak stal stát (§ 15 odst. 3 zákona o přestupcích), který by tak byl povinen naložit s vrakem v souladu s § 37 odst. 1 zákona o odpadech.

Pokuta uložená na základě zákona o pozemních komunikacích je opět příjmem obce (§ 43 odst. 4, § 40 odst. 5 písm. b) a § 43 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích).

Odstavení vraku - správní delikty

Pokud byl vrak na místní komunikaci zanechán z popudu právnické osoby nebo fyzické osoby při výkonu podnikání, jedná se o správní delikt dle § 42b odst. 1 písm. h) zákona o pozemních komunikacích (provádění činnosti na místní komunikaci, která je dle § 19 odst. 2 písm. a) – g) zákona o pozemních komunikacích zakázána), za který lze uložit pokutu rovněž do výše 300.000 Kč.

Uložená pokuta je opět příjmem obce (viz § 43 odst. 4, § 40 odst. 5 písm. b) a § 43 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích).

U správních deliktů opět připadá v úvahu i souběžný postih konkrétní fyzické osoby za přestupek, pokud tato osoba dala k odstavení vozidla pokyn, tzn. šlo-li o jednání na příkaz (§ 6 zákona o přestupcích).

Stranou už ponecháváme výčet přestupků a správních deliktů spáchaných případným porušením dalších povinností, které by eventuálně připadaly v úvahu, např. neoznačením vozidla poznávací značkou apod.

Závěr

Základním předpisem pro nakládání obce s autovraky bude nejčastěji zákon o pozemních komunikacích (je-li vrak odstaven na místní komunikaci) za subsidiárního použití zákona o odpadech, co se způsobu likvidace vraku týče, s méně častou variantou postupu čistě dle zákona o odpadech (je-li vrak odstaven na účelové komunikaci a jinde než na silnici, dálnici nebo místní komunikaci).

Autor děkuje JUDr. Pavlu Vetešníkovi, který ke vzniku a konečné podobě textu přispěl cennými radami, připomínkami a náměty; velký dík patří i Mgr. Pavlu Drahovzalovi.

Tento text byl v podobném znění uveřejněn ve dvou částech v časopisu Moderní obec č. 15. a 16./2007. Nyní předkládaná verze je mírně aktualizována, autor však vždy doporučuje konfrontaci s aktuálním zněním právních předpisů.

Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti k součinnosti v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1849/08

       

(spoluatorkou JUDr. Jitka Morávková)

Časopis Soudní rozhledy v čísle 5/2010 věnoval značnou pozornost nálezu Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) ze dne 18.2.2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08, z něhož bylo i obsáhle citováno. Odbornou veřejnost a zejména praxi zmíněný nález zaujal především neobvyklým výkladem zákazu nucení k sebeobviňování a povinnosti občanů k součinnosti v oblasti správního trestání. S odstupem času lze nyní shrnout jak výhrady k některým problematickým pasážím zmíněného nálezu, tak dopady nálezu v praxi.

1. Vývoj správního a soudního řízení ve věci

Na počátku procesu, který vedl až k diskutovanému nálezu ÚS, bylo rozhodnutí Úřadu městské části Praha 1 jako správního orgánu prvního stupně, který podezřelému z přestupku dle § 60 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), uložil pořádkovou pokutu za to, že se bez závažných důvodů nedostavil na výzvu správního orgánu k podání vysvětlení za účelem prověření došlého oznámení o přestupku. K přestupku mělo dle správního orgánu dojít tím, že podezřelý bez předchozího souhlasu silničního správního orgánu umístil na pozemní komunikaci v prostoru, kde se konalo oznámené shromáždění, hudební aparaturu.

Na výzvu (předvolání) k podání vysvětlení podezřelý nijak nereagoval, teprve po uložení pořádkové pokuty kontaktoval správní orgán s odvoláním proti uložení pořádkové pokuty a zároveň dal správnímu orgánu na vědomí udělení plné moci zmocněnci pro zastupování v daném řízení. Přestupková věc sama byla následně odložena dle § 66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích, tj. z důvodu, že oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku.

Odvolání proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty Magistrát hl. m. Prahy jako odvolací správní orgán zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu podal účastník řízení správní žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 11.12.2007, č.j. 2 Ca 10/2007 – 91, zamítl. Městský soud v Praze mj. poukázal na skutečnost, že žalobce byl poučen o následcích nevyhovění výzvy k podání vysvětlení a zároveň odmítl námitku žalobce, že nebyl povinen se dostavit k podání vysvětlení, neboť výzva byla (dle tvrzení žalobce) nezákonná. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal žalobce kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (dále jen „NSS“), který ji rozsudkem ze dne 5.6.2008, č.j. 1 As 32/2008 – 116, rovněž zamítl.

NSS mj. upozornil, že stěžovatel na výzvu správního orgánu nedbal, ke správnímu orgánu se nedostavil, ani nevysvětlil, proč se dostavit nehodlá. Jelikož stěžovatel zůstal nečinný, nedal správnímu orgán ani možnost uvážit o tom, zda jsou u něj dány závažné důvody, pro něž nemá v úmyslu dostavit se k podání vysvětlení. NSS též považoval za logické, že k podání vysvětlení byl předvolán právě stěžovatel jako osoba, která měla s věcí co do činění, k oznámení o přestupku měla co říci a mohla vnést do věci jasno, a to bez ohledu na to, zda se dopustila přestupku, příp. jakého, nebo zda byla výzva, co se skutkového základu týče, právně nejasná. NSS pokračoval úvahou, že správní orgán musí při prověřování oznámení o přestupku provádět nejen úkony, které v budoucnu povedou k zahájení řízení o přestupku, ale též úkony, které přivedou samotný správní orgán k lepšímu poznání věci a které třeba vyvrátí podezření z toho, že přestupek spáchala ta či ona osoba, nebo že se vůbec přestupek stal. Dále NSS upozornil, že správní orgán nepředvolává osoby k podání vysvětlení jen tehdy, je-li si jist, že se přestupek stal, kdy by pak tohoto institutu nebylo třeba. K otázce ztížení postupu správního orgánu NSS uvedl, že tento postup bude ztížen všude tam, kde správní orgán marně uplatní svou pravomoc a bezvýsledně vynaloží prostředky mu dostupné, kdy není podstatné, zda se přitom dopustí omylu. NSS dále upozornil na zásadu součinnosti správních orgánů s účastníky řízení, která je na místě i mimo řízení, tedy při jakémkoliv úředním postupu, kdy součinnost není možná, pokud nespolupracuje i druhá strana. (Na samý závěr však dal NSS za pravdu stěžovateli v tom, že umístění ozvučovaní aparatury v rámci oznámeného shromáždění je, s ohledem na potřebu umožnění efektivního šíření a výměny názorů, integrální součástí výkonu práva shromažďovacího, které nelze podmiňovat úředním povolením.[1])

Stěžovatel se následně obrátil s ústavní stížností na ÚS, jenž rozsudek NSS nálezem ze dne 18.2.2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08, zrušil[2] s odůvodněním, že nerespektováním příkazu obsaženého v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv svobod[3] (dále jen „Listina“) byla rozsudkem NSS porušena práva stěžovatele garantovaná čl. 11 odst. 1 a čl. 2 Listiny  a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod[4] (dále jen „Úmluva“). Jinými slovy mělo dojít ke zneužití zákona, které ve svém důsledku mělo vést k porušení práva vlastnit majetek, ke způsobení újmy na právech pro uplatňování základních práv a svobod a k porušení práva na spravedlivý proces zahrnujícího i právo na respektování zákazu nucení k sebeobviňování.

2. Polemika se závěry ÚS

ÚS v prvé řadě upozornil, že v podmínkách materiálního právního státu nemůže být výkon veřejné moci bezobsažný ani bezúčelný, jinými slovy z ústavního hlediska nelze aprobovat a tolerovat výkon veřejné moci, která je prostým uplatněním formálně předvídaného oprávnění orgánu veřejné moci bez toho, že by byl sledován zákonem předvídaný a racionální účel, k němuž konkrétní výkon svěřené pravomoci směřuje, jinak správní orgán jedná ultra vires, tj. mimo svoji pravomoc (nad její rámec). Daný závěr lze i v kontextu zbytku odůvodnění nálezu vyložit tak, že pokud bylo již ze samotného oznámení o přestupku zřejmé, že skutek, který měl být objasňován, není přestupkem, nebyl ani důvod k předvolávání stěžovatele k podání vysvětlení, tím méně pak k jeho sankcionování pořádkovou pokutou.[5] S tímto názorem by bylo v podstatě možno souhlasit. Další závěry ÚS jsou však už o poznání problematičtější, viz níže.

2.1. Vyloučení povinnosti k součinnosti ve správním řízení

Následně ÚS tvrdí, že „Správní řízení nemůže být v demokratickém právním státě ovládáno zásadou "součinnosti správních orgánů s účastníky řízení" (kontaktáž účastníků řízení ze strany správního orgánu vyloučit nelze, její odmítnutí však nelze sankcionovat), neboť žádnou spolupráci v obecném smyslu tohoto slova, nelze vynucovat ukládáním sankcí. Svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění.“ Lze připustit, že obecná povinnost součinnosti účastníků řízení se správními orgány, která by byla bez dalšího sankcionovatelná, ve správním řádu ani v zákoně o přestupcích upravena není. Ve zmíněných předpisech je však řada konkrétních povinností účastníků řízení, jiných osob zúčastněných na řízení, jakož i jiných subjektů, a to i mimo probíhající řízení, jejichž splnění lze dle platné právní úpravy vynucovat ukládáním pořádkových opatření (resp. uplatněním zajišťovacích prostředků). K nim patří i institut podání vysvětlení. ÚS však právě institutu podání vysvětlení vynutitelnost odpírá. Je pak otázkou, jaký má tento institut smysl, bude-li mu vynutitelnost chybět. Nabízí se též otázka, proč by podobně nemělo být postupováno např. i v trestním řízení, neboť není zjevné, proč by nedostavení se k podání vysvětlení dle zákona o přestupcích, resp. správního řádu, nemělo být vynutitelné např. pořádkovou pokutou, a nedostavení se k podání vysvětlení dle trestního řádu ano. Jakkoliv ÚS zřejmě nezamýšlel vztáhnout své závěry i na postavení svědků, je nutno konstatovat, že není vždy předem zřejmé, kdo může být v později zahájeném řízení svědkem a kdo obviněným z přestupku, resp. účastníkem řízení, a proto je otázkou, zda i (potenciální) svědkové nesmí být donucováni k součinnosti např. pořádkovou pokutou.

Není též patrné, jakým jiným (přinejmenším stejně efektivním) způsobem by si měl správní orgán opatřit podklady k zahájení řízení, pokud by (ve světle výše citovaných tezí ÚS) byla součinnost ze strany předvolávaných osob nevynutitelná a opírala by se pouze o dobrovolnost, resp. uvážení adresáta předvolání. Nelze-li součinnost zajistit např. formou předvolání a eventuálně následně uložením pořádkové pokuty, není pak důvod ani k uplatňování jiných zajišťovacích prostředků (např. předvedení) a budeme-li uvažovat v rovině práva trestního, je pak na zvážení posoudit i smysl institutu útěkové vazby.

Orgánům veřejné moci je tak v podstatě upíráno právo jakkoliv donucovat adresáty veřejné správy k součinnosti minimálně ve vztahu k výše zmíněným institutům. Za takové situace by pak – v nadsázce řečeno – bylo na místě přejmenovat státní orgány spíše na „orgány veřejné bezmoci“. Ruku v ruce s vyzněním nálezu ÚS, tedy že každý si může soukromě vyhodnotit, zda orgán veřejné moci postupuje zákonně či nikoliv (k tomu podrobněji níže), by dále bylo na místě přehodnotit i institut presumpce správnosti úředních aktů. Český stát je tak v podstatě posouván do pozice dobrovolného sdružení (spolku) sobě rovných subjektů, kde jsou nepochybně zcela „demokratické“ a koordinační vztahy (pokud „kontaktáž účastníků řízení ze strany správního orgánu vyloučit nelze, její odmítnutí však nelze sankcionovat“). Autoři jsou však přesvědčeni, že bez státní moci a její vynutitelnosti není státu. Ostatně i klasik správního práva Jiří Hoetzel napsal: „Jednostranné akty státní jsou pro stát příznačné; jsou také jeho nutnými prostředky, bez nichž si nelze státu dobře představiti.“[6] Je nepochybné, že veřejná správa není postavena výlučně na principu subordinace a vrchnostenském výkonu této správy a existuje i řada institutů, které lze řadit do tzv. nevrchnostenské veřejné správy. Správní trestání k nim však dle autorů zjevně nepatří. Naopak – tento úsek veřejné správy je převážně výkonem vrchnostenské správy, opak je výjimkou. Bude-li tento princip nabourán, k čemuž nález ÚS směřuje, ztrácí celá oblast správního trestání smysl.

Pro úplnost je třeba poctivě upozornit, že ihned za tezí „Svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění“ ÚS zároveň dodává, že (svobodný jednotlivec) „Má naopak povinnost se takovým opatřením podrobit, jsou-li vykonávána řádně, tj. nejde-li o exces.“ a dále v textu též ÚS uvádí, že „…veřejná moc vykonává pravomoci a kompetence, jimž je jednotlivec zásadně povinen se podrobovat, ovšem za předpokladu, že jsou vykonávány souladně s požadavky plynoucími právě z čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve shora uvedeném materiálním rozměru jejich působení a při dodržení požadavku plynoucího z principu přiměřenosti.“. Tím se ovšem argumentace nálezu stává poněkud nesrozumitelnou a vnitřně rozpornou, kdy není zřejmé, zda se tedy „svobodný jednotlivec“ vrchnostenským opatřením musí podrobit či nikoliv a zda na jedné straně není povinen k jakékoliv součinnosti, ale za určitých okolností se (např.) pořádkovým opatřením podrobit musí. Celkově však nález směřuje spíše k restriktivnímu vymezení povinností účastníka řízení, resp. subjektů nucených k součinnosti, a sám ÚS žádné „dovysvětlení“ zatím neposkytl.

2.2. Extenzivní výklad zákazu nucení k sebeobviňování a sebeusvědčování

Za další problematický závěr autoři považují tvrzení ÚS, že „Tak také nelze pokutovat osobu, která odmítne podat správnímu orgánu vysvětlení v případě, kdy je zřejmé, že by jím, byť i jen teoreticky, mohla přispět ke svému postihu za přestupek (k zákazu sebeobvinění viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva Marttinen v. Finsko (stížnost č. 19235/03).“ a podobně tvrzení, že: „Uložení pořádkového opatření (pořádkové pokuty) jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení (tj. k podání informací) je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování, který plyne z interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách.“

Na jedné straně lze souhlasit s názorem, že postup správního orgánu by měl respektovat i princip zákazu sebeobviňování a sebeusvědčování, na druhé straně je dle názoru autorů při předvolání k podání vysvětlení třeba rozlišovat jednak samotné dostavení se ke správnímu orgánu a jednak vlastní podání vysvětlení. Jedná se o dva samostatné úkony, rozlišované ve správní praxi a rozlišované i v právu trestním. Stěží lze tvrdit, že samotným dostavením se k podání vysvětlení (resp. uposlechnutím výzvy k dostavení se) je předvolaná osoba nucena k sebeobviňování a sebeusvědčování.

Ostatně samotný ÚS dosud odmítal jako zjevně neopodstatněné ty stížnosti, kde stěžovatel brojil proti uložení pořádkové pokuty z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení či výslechu na základě předvolání orgánu činného v trestním řízení. Např. usnesením ÚS ze dne 23.2.2010, sp. zn. I. ÚS 2821/09, byla pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta ústavní stížnost stěžovatele, který byl sankcionován pořádkovou pokutou dle § 66 odst. 1 trestního řádu za nedostavení se bez omluvy k výslechu, k němuž byl řádně předvolán a poučen o následcích nedostavení se. ÚS konstatoval, že stížnost naprosto postrádá ústavněprávní rozměr, a rovněž poznamenal, že skutečnost, že věc byla následně, z důvodu nedostatku materiální stránky, posouzena jako přestupek, je pro udělení pořádkové pokuty bezpředmětná. Podobně usnesením ÚS ze dne 2.2.2009, sp. zn. I. ÚS 2646/08, byla pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta ústavní stížnost stěžovatele, který byl policejním orgánem sankcionován pořádkovou pokutou dle § 66 odst. 1 trestního řádu za nedostavení se k podání vysvětlení. ÚS zde konstatoval, že i kdyby byly dány výjimky pro nepodání vysvětlení, podezřelý vysvětlení podat nemusel, měl však povinnost se k podání vysvětlení dostavit. Rovněž byla usnesením ze dne 18.12.2008, sp. zn. III. ÚS 2137/08, odmítnuta jako zjevně neopodstatněná ústavní stížnost stěžovatele, který namítal porušení práv zakotvených v čl. 2 odst. 2 a čl. 36 Listiny, k němuž mělo dojít uložením pořádkové pokuty policejním orgánem dle § 158 odst. 6 trestního řádu z důvodu opakovaného nedostavování se k podání vysvětlení (naposledy s odkazem na zaneprázdněnost právního zástupce). Nálezem ÚS ze dne 1.8.2005, sp. zn. IV. ÚS 31/05, pak sice bylo zrušeno usnesení státního zástupce a jemu předcházející usnesení policejního komisaře, jímž byla stěžovateli uložena pořádková pokuta dle § 66 odst. 1 trestního řádu z důvodu nedostavení se k výslechu bez dostatečné omluvy, ovšem nikoliv z důvodu samotného uložení pořádkové pokuty, ale z důvodu neproporcionálně vysoké výměry pokuty. ÚS v nálezu zároveň konstatoval, že „K zajištění hladkého průběhu trestního řízení, potrestání pachatele, jakož i k odstranění újmy utrpěné poškozeným, je nezbytné, aby orgány činné v trestním řízení disponovaly účinnými prostředky, které v případě nespolupracování, či dokonce odporu obviněného, umožní, aby trestní řízení naplnilo své poslání.“, kdy dle ÚS: „Jedním z takových donucovacích opatření je právě institut pořádkové pokuty upravený ustanovením § 66 trestního řádu“.

S ohledem na v podstatě shodný účel řízení trestního a přestupkového (resp. řízení ve  správním trestání) a vzhledem k variabilní a proměnlivé hranici mezi přestupky (resp. správními delikty) a trestnými činy, kdy v řízení o správních deliktech lze zároveň ukládat někdy i podstatně citelnější sankce oproti řízení trestnímu, dle názoru autorů není důvod nevztáhnout výše uvedené závěry týkající se pořádkových pokut uložených dle trestního řádu i na ukládání pořádkových pokut v řízení přestupkovém.[7]

Za nepřiléhavý považují autoři i odkaz na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 21.4.2009 ve věci Marttinen v. Finsko, stížnost č. 19235/03. V právě uvedené věci byl stěžovatel podezřelý z podvodů, kdy pro účely trestního řízení bylo zapotřebí zjistit informace o jeho účtech, resp. aktivech. V souběžně vedeném („exekučním“) řízení, sloužícím k uspokojení věřitelů, byl stěžovatel rovněž žádán o informace o svých aktivech. Stěžovatel se na první jednání v exekučním řízení dostavil a informace odmítl podat, neboť by si mohl přitížit v řízení trestním (nebylo vyloučeno následné využití, resp. spíše zneužití, informací podaných v exekučním řízení, pro účely řízení trestního). Po druhé, kdy byl stěžovatel pod hrozbou pokuty vyzýván k poskytnutí požadovaných informací, již stěžovatel k jednání v exekučním řízení nepřišel a písemně vysvětlil důvody, proč se nedostaví. Dostal poté pokutu za neposkytnutí součinnosti, resp. za nedostavení se k jednání. ESLP (ve stručnosti řečeno) dospěl k závěru, že bylo v rozporu s čl. 6 Úmluvy, pokud byl stěžovatel – byť v jiném než trestním řízení – nucen se „sebeobviňovat“, hrozilo-li riziko použití podaných informací v trestním řízení v neprospěch stěžovatele. Oproti tomu ve věci posuzované Ústavním soudem stěžovatel na předvolání k podání vysvětlení nijak nereagoval ani nevysvětlil důvody nedostavení se, aby důvody jeho postupu bylo možno posoudit a případně uvážit, zda jeho předvolání (zajištění jeho součinnosti) je vůbec účelné, např. z důvodu, že předvolaný odmítá k věci cokoliv sdělit s odkazem na své právo nevypovídat, nebo mu objektivní skutečnosti brání se ke správnému orgánu dostavit.

Paušální závěr, že každý, kdo je podezřelý z přestupku (správního deliktu, příp. i trestného činu), není povinen reagovat byť jen na předvolání k podání vysvětlení, by vedl k absolutní neúčinnosti tohoto zajišťovacího prostředku, který by se tak stal pouze neformální „prosbou“ orgánu veřejné moci, jíž nikdo není povinen vyhovět (což pak lze rozšířit i na všechny ostatní zajišťovací prostředky užívané ve správním i trestním řízení, kde je předmětem řízení trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Zároveň ve stadiu před zahájením řízení, ale i v řízení zahájeném, nemusí být zpočátku vůbec jasné či jednoznačné, kdo je potenciálním podezřelým, resp. pachatelem, a kdo „pouhým“ svědkem“ či osobou postiženou přestupkem, příp. poškozeným. Role dotčených osob se mohou měnit (není výjimkou dodatečné zahájení řízení s osobou, která se zdála být pouze svědkem, či dokonce tvrdila, že to ona byla postižena přestupkem) a v podstatě i každý svědek může tvrdit (ať už by se jeho tvrzení opíralo o objektivní skutečnost či nikoliv), že rovněž může být podezřelým či potenciálním obviněným. Pokud předvolaná osoba nijak nereaguje, jako v případě posuzovaném ÚS, stěží lze též posoudit motivy nečinnosti předvolané osoby i v jakém postavení se domnívá nacházet.

Zároveň je třeba upozornit, že princip podání svědecké výpovědi i podání vysvětlení je shodný v tom, že předvolaný má v obou případech povinnost se dostavit a v obou případech může výpověď ze zákonem vymezených důvodů odmítnout. V linii logiky nálezu ÚS by pak nebylo na místě vymáhání součinnosti ani v případě svědků (včetně případů, kdy nijak nedají najevo důvody odmítání součinnosti).

Pro úplnost pak lze zapochybovat o klíčovém závěru ÚS, že stěžovatel byl nucen k sebeobviňování a sebeusvědčování, pokud skutek, k němuž měl vysvětlení podat, dle ÚS zjevně nebyl přestupkem, tedy nebylo k čemu se doznávat a z čeho se obviňovat.[8]

Konečně lze též optimisticky tvrdit, že ne každý a priori odmítá vypovídat či podat vysvětlení v určité věci (není-li motivován pouze „pohodlností“ či nechutí „někam se dostavovat“) a presumovat předem u každého, že se nebude chtít „sebeobviňovat“ či „sebeusvědčovat“ a raději ho pak tedy ani nepředvolávat, není na místě. Je třeba připomenout, že správní či trestní řízení neslouží jen k maximálnímu komfortu osob podezřelých z určitého veřejnoprávního deliktu či naopak pouze k byrokratickému šikanování bezúhonných občanů, ale i ke znovunastolení spravedlnosti, k ochraně veřejného zájmu a k ochraně práv poškozených. Na to by nemělo být zapomínáno, nechceme-li motivovat občany k návratu do „předstátního“ stadia vývoje společnosti, tedy k svémocnému „výkonu spravedlnosti“, z důvodu, že veřejná moc bude vzhledem ke stále se rozšiřujícím právům obviněných čím dál tím více bezmocná.

2.3. Možnost subjektivně posuzovat zákonnost postupu veřejné moci

Za problematický považují autoři i závěr ÚS, že „Omyl veřejné moci nelze nikdy interpretovat v neprospěch jednotlivce tak, že tento je přesto povinen (i za použití donucení v podobě sankcí) se výkonu pravomoci, pohybující se ovšem ultra vires, podrobit.“ Z právě uvedeného lze totiž dovodit, že je na adresátech veřejné správy, aby si sami učinili úsudek o oprávněnosti požadavků správního orgánu (či jiného orgánu veřejné moci) a v případě, že dospějí k závěru, že je výkon veřejné moci neoprávněný, tento mohou ignorovat. Podobně lze dospět i k závěru o relativitě presumpce správnosti správních aktů a o možnosti subjektivně posuzovat, kterým správním aktem se adresát veřejné správy bude řídit a kterým nikoliv, v závislosti na svém úsudku o (ne)zákonnosti toho kterého správního aktu. Nastíněný přístup lze zřejmě připustit u aktů zjevně (tj. každému, na první pohled) nezákonných či u správních aktů zjevně nicotných, nikoliv však – v zájmu zajištění fungování veřejné moci a jejích úkolů – obecně všude tam, kde adresát veřejné moci má či může mít pochybnosti o zákonnosti postupu orgánu veřejné moci. K jejich odstranění či naopak potvrzení slouží primárně opravné prostředky, institut stížnosti, dozorové prostředky a prostředky soudní ochrany, včetně možnosti domáhat se náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem. V zájmu zachování efektivity výkonu veřejné moci lze jen stěží deklarovat jako legitimní a právem aprobovanou variantu reakce na spornou právní situaci nápravu cestou „občanské neposlušnosti“, resp. ignorance povinností vyplývajících z aktů veřejné moci.

Toho si byl zjevně (alespoň v minulosti) vědom i sám ÚS, když v usnesení ze dne 6.1.1998, sp. zn. I. 263/97, SbÚS 1/1998, jednoznačně uvedl, že „…občané jsou povinni se podrobit výkonu pravomoci veřejného činitele bez ohledu na vlastní soukromý názor. Jsou-li přesvědčeni, že tímto jednáním bylo porušeno jejich právo či jim byla způsobena škoda, mohou se proti takovému postupu veřejného činitele bránit jiným zákonným způsobem. Ústava ČR, Listina základních práv a svobod ani žádná jiná právní norma nepřipouští, aby jednotliví občané nejprve hodnotili zákonnost postupu veřejných činitelů a teprve na základě toho jejich pokynů uposlechli nebo neuposlechli.“. Ústavní soud v podstatě dovodil pravidlo „uposlechni, a pak si případně stěžuj“, které – jakkoliv tvrdě, neúprosně a přísně vyznívá, autoři považují za jediný možný přístup, u vědomí nutnosti zabezpečení chodu veřejné správy a efektivity výkonu státní moci, samozřejmě s výjimkou zjevných excesů, jak již bylo výše naznačeno. Podotkněme, že autorem zmíněného usnesení je již zesnulý ústavní soudce Vladimír Klokočka, kterého s ohledem na jeho profesní i osobní minulost jistě nelze podezírat z příchylnosti k autoritativnímu, přepjatě vrchnostenskému či „šikanózně–formalistickému“ způsobu výkonu státní moci. O to více zarážející je skutečnost, že se nyní ÚS s tímto dříve autoritativně vysloveným názorem nijak nevypořádal, ani faktický odklon od dříve vysloveného jednoznačného stanoviska nijak nevysvětlil.

S právě citovaným „Klokočkovým usnesením“ dle autorů v podstatě souzní i nález ÚS ze dne 17.6.2008, sp. zn. II. ÚS 590/08, na nějž ÚS v návaznosti na svůj závěr o absenci povinnosti jednotlivce podrobit se výkonu veřejné moci, pohybující se ultra vires, odkazuje. ÚS konkrétně cituje myšlenku, že: „…na jednu stranu je jistě povinností orgánů činných v trestním řízení vyšetřovat a stíhat trestnou činnost, na druhou stranu se stát nemůže zbavit odpovědnosti za postup těchto orgánů, ukáží-li se jejich předpoklady jako mylné a nesprávné. Má-li být totiž jednotlivec povinen se takovým úkonům vůbec podrobit, musí v podmínkách materiálního právního státu existovat garance, že v případě prokázání, že trestnou činnost nespáchal, dostane se mu odškodnění za veškeré úkony, kterým byl ze strany státu neoprávněně podroben. Pokud by taková perspektiva neexistovala, nebylo by možné trvat na povinnosti jednotlivce taková omezení v rámci trestního stíhání snášet.“ Právě uvedené závěry však dle autorů hovoří spíše ve prospěch posílení, resp. garance, práva na následnou (ex post nastupující) opravu následků excesu při výkonu veřejné moci, nikoliv ve prospěch závěru o možnosti či legitimitě (a legalitě) předběžného posuzování zákonnosti výkonu veřejné moci.

Pro úplnost je třeba zdůraznit, že autoři rozhodně nehodlají hájit šikanózní či samoúčelný způsob výkonu veřejné moci, zastávají však názor, že vrchnostenskou veřejnou správu nelze efektivně vykonávat, bude-li postavena na principu, že každý nejdříve uváží, zda je požadavek orgánu veřejné moci zákonný či nikoliv, a dle toho se rozhodne, zda jej bude respektovat či nikoliv. Byl si toho zjevně vědom i ÚS ve výše citovaném usnesení ze dne 6.1.1998, sp. zn. I. 263/97, ale i v nálezu ze dne 17.6.2008, sp. zn. II. ÚS 590/08, kde zdůraznil nutnost garance odškodnění v případě excesu při výkonu veřejné moci, aby bylo možno legitimně trvat na zásadní povinnosti jednotlivce výkonu veřejné moci se podrobit. Aby se zabránilo šikanóznímu, samoúčelnému či jinak vadnému výkonu veřejné moci, bylo by na místě spíše důsledné prosazování odpovědnosti orgánů veřejné moci i samotných úředních osob za případná pochybení. Problém není ani tak v nedostatečné právní úpravě, ale spíše v nedostatku vůle a ochoty ji důsledně aplikovat.[9] Každý adresát veřejné moci dotčený nezákonným postupem by měl mít jistotu, že se alespoň dodatečně domůže nápravy, příp. odškodnění, a zároveň každý vykonavatel veřejné moci (orgán sám a v posledku pak i konkrétní úřední osoba) by měl vědět, že žádné jeho pochybení nezůstane bez následku.

3. Dopady nálezu v praxi a další možnosti výkladu

Přes „revolučnost“ řady závěrů obsažených v diskutovaném nálezu ÚS je nutno přiznat, že nález zatím nepůsobí v praxi závažnější obtíže a argumentováno je jím zatím spíše ojediněle. Na druhé straně tomu však nebývá vždy v tom směru, že by bylo poukazováno na myšlenku asi nejnosnější, v judikatuře ÚS již v minulosti traktovanou a obecně akceptovatelnou, tedy že výkon veřejné moci nemá být bezobsažný a bezúčelný. Autoři se už naopak setkali s argumentací (dokonce ze strany jednoho z krajských úřadů), že podezřelý z přestupku ve světle daného nálezu ÚS není např. povinen uposlechnout výzvy obecní policie dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o obecní policii[10] k podání vysvětlení. Sám autor úspěšné ústavní stížnosti, jejíž přínos spatřuje především v přehodnocení pohledu na vztah občan – úředník (i s ohledem na výklad zásady zákazu nucení k sebeobviňování)[11], pak slavnostně ohlásil „první aplikaci nálezu v praxi“, která měla spočívat v odmítnutí dostavit se v pozici obviněného z přestupku k ústnímu jednání o přestupku, veden názorem, že jako obviněný z veřejnoprávního deliktu není povinen k žádné součinnosti.[12] Nález přivítala s odkazem na stránky autora ústavní stížnosti i Liga lidských práv tiskovou zprávou „Neuposlechnutí protiprávní výzvy nemůže být přestupkem“[13], jejíž výklad je však vcelku uměřený a upozorňující především na nepřijatelnost vymáhání nezákonně uložených povinností[14]. V některých internetových diskuzích se pak lze setkat s opatrnými návrhy na „aplikaci“ nálezu v případě předvolání v přestupkové věci, většina adresátů státní správy si je však zřejmě vědoma, že teze o absenci povinnosti občanů k součinnosti s orgány veřejné moci se širšího uznání praxe alespoň v nejbližší době nedočká.

Při další aplikaci nálezu ÚS pak lze především z pohledu správních orgánů vycházet ze závěrů NSS v jeho rozsudku ze dne 31.3.2010, č.j. 1 As 32/2008 – 146, tedy rozsudku následujícího zmíněnému nálezu, kde se NSS po citaci klíčových obecných tezí nálezu ÚS soustředil především na konkrétní detaily projednávané věci a své rozhodnutí opřel o závěr, že správní orgány vykonávaly svá formální oprávnění v materiálním smyslu mimo svěřenou pravomoc. Konkrétně NSS uvedl, že: „Městský soud i správní orgány obou stupňů pochybily, když nerozpoznaly, že skutek, ohledně něhož byl stěžovatel předvolán k podání vysvětlení (…), nemůže naplňovat skutkovou podstatu přestupku, neboť je výkonem ústavně zaručeného shromažďovacího práva. Pokud i přesto správní orgány předvolaly stěžovatele k podání vysvětlení, jednaly nad rámec svých pravomocí, tj. ultra vires. Následné uložení pořádkové pokuty z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení nemohlo sledovat racionální a aprobovatelný účel a znamenalo porušení příkazu obsaženého v čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož omezení základních práv musí šetřit jejich podstatu a smysl a nelze je užívat k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“[15]

V tomto užším smyslu lze dle autorů nadále do budoucna postupovat, kdy poučením pro správní orgány budiž především princip, že před každým úkonem je třeba pečlivě vážit, zda se jedná o úkon nezbytný a účelu použité normy i okolnostem věci přiměřený. Rezignovat však na využívání zajišťovacích prostředků ve správním řízení, považovat byť jen výzvu k součinnosti za donucování k sebeobviňování a akceptovat předběžný přezkum zákonnosti aktů veřejné moci jejími adresáty, se všemi z toho vyplývajícími důsledky, však zřejmě nebude možné, resp. v praxi reálné, jak bylo výše naznačeno.

Doufejme, že ÚS své nejvíce problematické závěry v další judikatuře upřesní, dovysvětlí a uvede na pravou míru. Trvání na těch nejvíce kontroverzních názorech by jinak vedlo k rozevírání nůžek mezi praxí a soudní teorií, příp. v krajním případě k soudně řízené erozi autority a efektivity státní moci a tím i oslabení pozice všech, které má veřejná moc chránit, což, jak autoři doufají, nezamýšlel ani sám ÚS.

---

[1] Tím dal NSS za pravdu žalobci, že skutek, k jehož objasnění byl předvoláván, skutečně přestupkem nebyl. Jakkoliv je tato otázka krom jiného daným rozsudkem NSS pro futuro přesvědčivě vysvětlena (srovnej též následné oficiální stanovisko Ministerstva vnitra zde: http://www.mvcr.cz/clanek/stanovisko-odboru-bezpecnostni-politiky-mv-k-nekterym-otazkam-zakona-84-1990-sb-o-pravu-shromazdovacim-shrz.aspx), nelze si nevšimnout, že to byl v linii správní, resp. soudní, soustavy až NSS, kdo tento závěr jednoznačně navenek zaujal. Dlužno však dodat, že při řešení obdobného problému – umísťování stojanů s materiály týkajícími se shromáždění na veřejných prostranstvích (letáky, petice), vč. pozemních komunikací – Ministerstvo vnitra dlouhodobě zastávalo v podstatě shodný názor, jako NSS v projednávané věci ve vztahu k hudební aparatuře.

[2] Nález byl vydán senátem složeným z předsedy Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj).

[3] Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.

[4] Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., ve znění Sdělení č. 41/1996 Sb.

[5] Z pohledu autorů lze v případě správních orgánů označit za nejvhodnější takový postup, kdy by správní orgán – zejména poté, co sám dospěl k závěru, že oznámený skutek není přestupkem – pořádkovou pokutu neukládal, a pokud ji už uložil, tak ji ex post zrušil, neboť alespoň dodatečně dospěl k závěru, že součinnosti podezřelého není (nebylo) třeba (pořádková pokuta jako zajišťovací prostředek má funkci nejen sankční, ale i preventivní a motivační – v dané věci již nebylo předvolaného k čemu motivovat, byla-li věc následně odložena, tj. uzavřena). Od této situace je však nutno odlišit případy, kdy správní orgán na základě oznámení o přestupku není schopen vyhodnotit, zda dotčené jednání může být přestupkem či nikoli a právě pro vyjasnění věci potřebuje využít institutu podání vysvětlení.

[6] HOETZEL, J. Československé správní právo – část všeobecná. Melantrich, Praha 1934, str. 26.

[7] K poměru trestných činů vůči přestupkům, resp. správním deliktům, viz např. rozsudek NSS ze dne 7.2.2007, č.j. 3 As 71/2006 – 90, rozsudek NSS ze dne 13.6.2008, č.j. 2 As 9/2008 – 77, či rozsudek NSS ze dne 22.1.2009, č.j. As 96/2008 – 115 (publikováno ve Sb. NSS pod č. 1856/2009).

[8] Viz poznámku Jiřího Kmece v diskuzi k článku „Několik úvah k nálezu ÚS k zásadě sebeobviňování ve správním řízení“ zveřejněném na blogu Jiné Právo zde: http://jinepravo.blogspot.com/2010/04/jitka-penkavova-nekolik-uvah-k-nalezu.html.

[9] Tématu i konkrétním návrhům řešení se věnuje např. Ekologický právní servis v materiálu "Klientelistický nebo právní stát? Příčiny nedostatečné odpovědnosti úředníků za nezákonné rozhodování" dostupném např. zde: http://aa.ecn.cz/img_upload/8d7362970723bd7ec5a17e791cf88d95/Analyza_urednici_2010.pdf.

[10] Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.

[11] Viz zde: http://paragraphos.pecina.cz/2010/03/dopady-nalezu-horvath-v-urad-mestske.html.

[12] Viz zde: http://paragraphos.pecina.cz/2010/05/judikat-horvath-v-mhmp-poprve-v-akci.html.

[13] Viz zde: http://www.llp.cz/cz/tiskove-zpravy/neuposlechnuti-protipravni-vyzvy-nemuze-byt-prestupkem-z395.

[14] Zejména pak v publikaci Ligy lidských práv: CANDIGLIOTA, Z., FOUKALOVÁ, K., KOPAL, J. Jak si počínat v kontaktu s policistou a strážníkem. Policejní právo v otázkách a odpovědích, Liga lidských práv, Brno 2010, s. 46 a násl., zejména s. 49; publikace je dostupná např. zde: http://www.llp.cz/cz/publikace/manualy-a-studie/jak-si-pocinat-v-kontaktu-s-policistou-a-straznikem-p145, resp. zde: http://www.llp.cz/_files/file/publikace/LLP_manual_Policista_07-2_E-VERZE_FINAL.pdf.

[15] Dodejme ovšem, že ani orgánům veřejné moci nemusí být vždy ihned zřejmé, který postup je zákonný a který nikoliv, stejně jako ve věci posuzované ÚS. Je proto otázkou, zda lze kárat správní orgán za pochybení, které zprvu nerozpoznal ani správní soud.

V obdobném znění byl článek publikován v časopise Právní rozhledy č. 4/2011.