Co přináší novela zákona o přestupcích

Zákonem č. 204/2015 Sb. byl nedávno novelizován zákon č. 200/1990 Sb. o přestupcích. Hlavním posláním novely bylo zřídit registr přestupků, kde budou evidovány nejčastěji páchané přestupky. Recidivisté mají být trestání přísněji. Zároveň byla upravena i řada nevyhovujících ustanovení zákona. Část změn nabývá účinnosti spolu s registrem přestupků až k 1.10.2016, část však nabývá účinnosti již k 1.10.2015. Některým změnám proto bude nutné se přizpůsobit prakticky ihned.

Především se mění základní výměra blokové pokuty, která se zvyšuje na 5.000 Kč, a výše pokuty, již lze uložit příkazem, na 10.000 Kč. To umožní řešit řadu závažných přestupků i ve zkráceném řízení. Hranice pro uložení pokuty se o něco mírněji zvyšuje i u mladistvých.

Rozšiřují se dále možnosti uložení omezujícího opatření spočívajícího v zákazu navštěvovat určitá místa, pokud se tam pachatel dopouští přestupků proti pořádku v místní samosprávě, veřejnému pořádku, občanskému soužití, majetku anebo „drogových“ přestupků. Doposud bylo možné zakázat vstup jen do uzavřených prostor (např. restaurace, stadion) a za méně přestupků. Nyní bude možno opatření uložit i na určená veřejně přístupná místa (např. prostor před supermarketem, restaurací, v určité ulici, na náměstí), a to až na rok. Maření zákazu zůstává pouze přestupkem (zákaz je však alespoň titulem pro vykázání dané osoby z místa, i kdyby zrovna nic nepáchala).

Zásadní změnou je prodloužení prekluzívní lhůty k projednání přestupku, byť poněkud komplikovaně. Základní lhůta zůstává jednoroční, přerušuje se ale v případě zahájení řízení o přestupku, jakož i vydáním rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný uznán vinným; u příkazu o uložení pokuty se lhůta přerušuje až jeho doručením. Konkrétně se přerušuje lhůta uložením bloku (zde splývá zahájení řízení s vydáním rozhodnutí o vině), dále doručením (oznámením) příkazu o uložení pokuty a (pouhým) vydáním rozhodnutí v nezkráceném řízení (tj. předáním rozhodnutí k poštovní přepravě; což zřejmě bude platit i u příkazu o uložení napomenutí, v důsledku legislativní nedůslednosti).

Přerušením lhůty počíná opět běžet jednoroční lhůta. Nejpozději do jednoho roku od spáchání přestupku je proto třeba řízení zahájit. Poté plyne další rok k projednání přestupku. Vydáním rozhodnutí o vině se také prodlužuje lhůta k projednání o rok. I v případě zrušení rozhodnutí tak má správní orgán dostatek času znovu rozhodnout. Nejzazší hranice k projednání přestupku je stanovena objektivní lhůtou dvou let.

Další změnou je omezení povinnosti projednávat všechny přestupky, jichž se měl obviněný dopustit a které projednává týž správní orgán, ve společném řízení. I kdyby se sešly třeba přestupek dopravní, stavební a proti občanskému soužití. Nadále bude společné řízení omezeno na přestupky téže oblasti veřejné správy. V případě přestupků typicky projednávaných obcemi (§§ 46, 47, 49, 50) se tyto považují dle výkladu MV za jednu oblast (ve zbytku budou „oblasti“ vymezeny odvětvovými zákony; na druhé straně, pokud určitý odbor řeší více předpisů najednou, může být i tak vedeno společné řízení, v zájmu hospodárnosti).

Povinnost vedení společného řízení je dále limitována tím, že společné řízení se povede jen o těch přestupcích, které se u správního orgánu „sešly“ před zahájením řízení o jiném přestupku. Bude-li proto obviněný po zahájení řízení páchat další přestupky, nebude je už nutno připojovat do probíhajícího řízení o dříve spáchaném přestupku.

Drobná úprava se týká tzv. předšetřování přestupků policií. Text je vyjasněn tak, že věci, které policie předšetřuje, může sama odložit, když nejde o přestupek či není znám pachatel. Věci, které nepředšetřuje, naopak oznamuje vždy, a to i kdyby pachatel nebyl znám.

Další doplnění se týká odkládacího důvodu u návrhových přestupků (ublížení na cti, přestupky spáchané mezi blízkými osobami), pokud návrh nebyl vůbec podán. Doplněny jsou i důvody zastavení řízení o přestupku. Za prvé jde o opožděné podání návrhu na projednání přestupku, kde se řízení zastavuje rozhodnutím, proti němuž se lze odvolat. Za druhé jde o podání návrhu neoprávněnou osobou nebo z důvodu, že vyšlo najevo, že přestupek projednávaný z moci úřední lze projednat jen na návrh. V posledně uvedených případech se odvolat nelze.

Další změnou je povinnost uvádět ve výroku rozhodnutí o vině formu zavinění (úmysl, nedbalost). Toto nemusí činit problémy tam, kde má správní orgán dost času se nad formou zavinění zamyslet (a u přestupků, které lze spáchat jen úmyslně), může to však v praxi činit problémy u přestupků, které lze spáchat jak z nedbalosti, tak úmyslně (rušení nočního klidu, porušení obecně závazné vyhlášky). V pochybnostech bude jistější (a také pro pachatele příznivější) předpokládat jen nedbalost. Jednodušší to však zůstane u blokového řízení, kde se mj. s ohledem na zvláštní úpravu náležitostí bloku forma zavinění ani nadále zapisovat nemusí.

Významnou změnou, týkající se blokových pokut, je ovšem zkrácení objektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení. Přezkum lze nyní zahájit jen do půl roku od právní moci bloku. Vyrozumění, že přezkumné řízení již zahájit nelze, se zasílá, jen pokud o ně podatel podnětu požádal. Tím se omezí část agendy zejména dopravní policie, která je zahlcována podněty „vybodovaných“ řidičů ke všem dříve uloženým pokutám. Nová lhůta se použije i případě podnětů k blokům, které nabyly právní moci před účinností novely.

Dle obecné právní zásady se pak řízení zahájená před účinností uvedených změn projednají dle stávající úpravy (přechodná ustanovení, která měla tyto otázky řešit, jsou nedopatřením účinná až od 1.10.2016 a nyní je proto nelze aplikovat). V podrobnostech lze říci, že řízení zahájená před účinností novely se dokončí dle původních předpisů. Nově zahajovaná řízení se vedou již dle procesních ustanovení ve znění novely, i kdyby byl přestupek spáchán před její účinností. Hmotněprávní ustanovení se pak řídí datem spáchání přestupku (podstatné zejména u zániku odpovědnosti za přestupek, příp. též u sankcí).

Ostatní změny, tedy především zřízení registru přestupků, nabudou účinnosti od 1.10.2016. V registru budou evidovány především přestupky proti veřejnému pořádku, proti občanskému soužití a proti majetku, ale i další přestupky, jejichž evidence je důležitá pro potřeby posuzování spolehlivosti dle zvláštních zákonů (spolehlivost strážníků, vydávání zbrojních průkazů).

Recidiva bude přísněji postihována u přestupků proti veřejnému pořádku, občanskému soužití a majetku. Správní orgán, včetně policisty nebo strážníka obecní policie, bude muset vždy ověřovat, zda za stejný přestupek nebyl pachatel v posledním roce již uznán vinným. Pokud se pachatel dopustí přestupku opakovaně, konkrétně v době do jednoho roku od právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, správní orgán musí uložit pokutu (nelze např. napomenutí). V případě výše uvedených přestupků se zároveň o polovinu zvyšuje horní hranice výměry pro uložení pokuty. Opakovaný přestupek dále nelze řešit blokovou pokutou (jakkoliv bylo rozmezí pro její uložení podstatně zvýšeno), je nutno jej oznámit do správního řízení (lze tak očekávat nárůst agendy na všech stranách)."Stejným" nebo opakovaně spáchaným přestupkem, u něhož se sleduje recidiva, se rozumí (zjednodušeně řečeno) přestupek dle stejného paragrafu.

Pro účely přehledné evidence v registru přestupků budou dále skutkové podstaty výše zmíněných přestupků rozčleněny v zásadě tak, aby každé skutkové podstatě odpovídalo jedno ustanovení (písmeno). Skutkové podstaty samy se však v podstatě nemění, zcela nový bude jen přestupek maření policejního či soudního vykázání.

Nad rámec změn souvisejících s registrem bude účinných ještě několik novinek. Rozhodnutí o přestupku bude možno doručovat i veřejnou vyhláškou (jakkoliv by i tak bylo třeba souběžného ustanovení opatrovníka). Odložení bude mít formu usnesení a bude o něm vyrozumívána osoba dotčená přestupkem, je-li známa, pokud to nepřinese neúměrné obtíže či náklady. Přestupky proti občanskému soužití, vyjma ublížení na cti, pak v případě spáchání osobou blízkou na oběti mladší 15 let budou projednávány i bez návrhu.

Nejzásadnější změnou, začleněnou do zákona nepromyšleným poslaneckým návrhem, je rozšíření účastníků přestupkového řízení o osobu, které byla přestupkem způsobena nemajetková újma. S ohledem na absenci podrobnější úpravy v zákoně o přestupcích bude mít zřejmě plný rozsah účastnických, včetně odvolacích, práv (jakkoliv bez nároku na vyhovění odvolání, resp. na uznání viny pachatele), v důsledku čehož lze očekávat min. nárůst odvolací agendy.

Novelu, byť ne dokonalou, lze považovat za určitý krok vpřed. Ať už jde o změny reagující na potřeby praxe, nebo o léta odkládaný registr přestupků. Uvidíme, zda se novela v praxi osvědčí. Přinejmenším bude možno alespoň prověřit její slabá místa a získané zkušenosti poté zohlednit při projednávání zcela nového zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.

(O něco kratší text obdobného obsahu byl publikován v časopisu Pro města a obce č. 10/2015)

Upozornění na aktuální text:
K procesnímu postavení osoby, které byla způsobena nemajetková újma, se přesvědčivě vyjadřuje (restriktivním výkladem) odbornice na správní trestání dr. Prášková v textu "Postavení osoby, které byla přestupkem způsobena nemajetková újma" zveřejněném v časopisu Správní právo č. 4/2016 (dostupné zde).

Novela zákona o právu shromažďovacím – co přinese obcím?

(spoluautorkou JUDr. Kateřina Jamborová)

 

V únorovém čísle časopisu Obec & finance byl publikován příspěvek Stanislava Kadečky a Filipa Rigela k novele zákona o právu shromažďovacím. Text je v podstatě shodný se zpravodajskou zprávou prvního ze jmenovaných k novele pro Legislativní radu vlády (LRV). Nešlo však o zprávu jedinou – druhou, podstatně odlišnou a s jinými závěry (a v zásadě pozitivně vyznívající) zpracoval např. ústavní právník doc. Jan Wintr. I v následné diskuzi „velké“ LRV pak byly názory předestřené v článku spíše menšinové. Jako hlavní zpracovatelé novely si dovolujeme na text reagovat, neboť bychom rádi upřesnili a vysvětlili, co je skutečně cílem předkládané novely, jakož i představili její hlavní přínosy pro aplikační praxi obcí. Výše zmíněný příspěvek totiž bohužel vůbec neseznamuje se skutečně podstatnými změnami, které novela přináší. 

  

Polovinu článku tvoří polemika nad tím, zda je novela vůbec třeba, v druhé části se pak autor zaměřuje na okruh v okolí Parlamentu ČR, kde shromáždění konat nelze, což je marginální problém, který se řeší pouze v Praze, a následně se text krátce negativně vymezuje vůči navrhované možnosti obce stanovit podmínky pro konání shromáždění a k novele soudního řádu správního. Čtenář tak může mylně nabýt dojmu, že dochází pouze k novelizaci okruhu zákazu kolem Parlamentu ČR a k novelizaci soudního řádu správního, což by skutečně vyvolávalo otázky po nezbytnosti novely. Novela však řeší jako zásadní zcela jiné otázky, s nimiž bychom rádi čtenáře seznámili. 

  

K nutnosti novelizace zákona

Po novelizaci zákona volají zástupce obcí pravidelně¹; Ministerstvo vnitra v minulosti vždy pečlivě zvažovalo, zda je novela skutečně nezbytná, neboť je opravdu nežádoucí, aby se zákon často měnil nebo byl příliš kazuistický a řešil každý detail. V žádném případě zákon nemá být učebnicí či přepisem judikatury, k tomu ostatně slouží obsáhlá důvodová zpráva (autory shora zmíněného textu poněkud opomíjená), a předkládaný návrh k tomu ani nesměřuje. 

  

Stávající zákon o právu shromažďovacím (dále jen „ShrZ“) je opravdu normou, která dosud neprošla žádnou bouřlivou novelizační vlnou, a v podstatě s drobnými změnami platí od roku 1990. Shromažďovací zákon v roce 1990 nevznikl úplně na „zelené louce“. Zákon z roku 1990 v mnohém navázal na zákon č. 135/1867 ze dne 15. listopadu 1867 ř. z., o právě shromažďovacím. Tento zákon byl následně recipován do práva Československé republiky a platil až do 30. září 1951, kdy byl zrušen zákonem č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organisacích a shromážděních. Po vzniku Československé republiky byla svoboda shromažďovací zakotvena v hlavě páté zákona č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. Zákonem stanovujícím bližší podmínky výkonu shromažďovacího práva zůstal i nadále rakousko-uherský zákon č. 135/1867 ř. z. Kromě zákona samotného se při formulaci ShrZ do značné míry čerpalo i z prvorepublikové judikatury². 

  

Ustanovení ShrZ se aplikují na širokou škálu různých shromáždění, a to od pokojných průvodů matek bojujících za dětská hřiště, až po shromáždění pravicových radikálů, což klade značné nároky na erudici úředníků obce při aplikaci zákona. Při výkladu zákona totiž musí brát v potaz i ústavní hlediska a důležitá je alespoň rámcová znalost judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Řadu aplikačních problémů v období posledních zhruba pěti let skutečně vyjasnil Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“), jehož judikaturu musí úředník rovněž velmi podrobně znát³. Především pro menší obce, které se s tímto zákonem nesetkávají často, představuje praktická aplikace zákona, kdy je např. pro zákaz shromáždění stanovena lhůta jen tří pracovních dnů, velmi tvrdý oříšek. A to přesto, že Ministerstvo vnitra v rámci své metodické činnosti vydává výkladová stanoviska, manuály pro obce, pořádá konference a konzultační dny⁴. Pořád však není výjimečné, že se lze setkat se zjevně protizákonným rozhodnutím o zákazu shromáždění (např. se zakazuje bez jakékoliv opory v zákoně, chybí odůvodnění zákazu apod.), a úředníci tápou i při postupu během shromáždění samotného, například v otázce rozpouštění shromáždění.

 

Nelze souhlasit s tvrzením, že naprostou většinu výkladových problémů již překlenula judikatura Nejvyššího správního soudu. Převážná většina rozhodnutí NSS se týká pouze zákazu shromáždění před jeho konáním⁵. V tomto bodě judikatura podrobně vysvětlila, za jakých okolností lze shromáždění zakázat, kdy novela tento stav respektuje a nemá ambici do důvodů pro zákaz (či rozpuštění) shromáždění zasahovat⁶. Dochází tak pouze k dílčím zpřesněním ve formulacích, nicméně důvody pro zákaz či rozpuštění se nemění (tím méně je pak návrh novely jen přehledem judikatury NSS). 

  

Úředník obce však při aplikaci zákona řeší i spoustu jiných otázek, než jen zákaz, jde např. o nesoulad běhu lhůt vymezených v zákoně a ve správním řádu (lhůta pro zákaz, pokud je shromáždění oznamováno e-mailem), obecně o nesoulad zákona s jinými správními předpisy (rozpuštění shromáždění jako faktický pokyn či rozhodnutí na místě), o zastaralou a těžko vyložitelnou terminologii, o povinnosti, které již nelze splnit (vyhlášení rozhlasem), a další otázky, které nyní zákon vůbec neupravuje (oznámení shromáždění na místo, kde se koná veřejně přístupný podnik, např. vánoční trhy nebo koncert), střet více oznámení v jednom místě a čase (existuje rozpor mezi zněním zákona a praxí některých úřadů, které automaticky nezakazují později oznámené shromáždění na stejný čas⁷, stejně jako rozpor mezi zněním zákona a tím, jak jej vyložil NSS). To jsou některé z otázek, které novela upravuje, a které judikatura doposud buď neřešila vůbec, nebo jen v omezené míře a bez jasného návodu pro uživatele zákona. 

  

Konkrétní změny kritizované v článku 

  

Předkládaná novela modifikuje zákaz konání shromáždění v blízkosti Parlamentu. Navrhované znění bude místo dosavadní stometrové hranice obsahovat přímo výčet ulic, kde se nikdo shromažďovat nesmí. V tomto bodě je výsledné znění kompromisem mezi požadavky jednotlivých připomínkových míst, zejména pak Policie ČR, Magistrátem hl. m. Prahy a ČMKOS. Současná stometrová hranice není vhodná, činí aplikační problémy jak policii, tak magistrátu. Nově navrhované znění přispívá k větší právní jistotě účastníků shromáždění, oproti předchozímu stavu, kdy nebyl zřejmý ani okruh budov, od nichž se koridor pro zákaz shromáždění určuje, ani přesná působnost zákazu v okolí Parlamentu ČR. Navrhované znění není možná ideální, nicméně právě v důsledku snahy maximálně vyjít vstříc ústavně zaručenému právu dochází k faktickému rozšíření míst, kde je oproti současnému stavu možné se shromažďovat. A to souběžně se zajištěním jistoty a znalosti toho, kde zákaz platí, a kde již ne. Novela je vedena snahou o nalezení rovnováhy mezi zájmem na nerušeném jednání Parlamentu ČR, resp. na bezpečí v bezprostředním okolí Parlamentu ČR, jakož i na ochraně ústavních a jiných chráněných činitelů na jedné straně, a zájmem na zachování práva shromažďovacího na straně druhé, kdy zároveň usiluje o zvýšení právní jistoty uživatelů zákona. S takovou úpravou neměl problém ani druhý ze zpravodajů k novele a v zásadě ani ostatní členové LRV. Daný problém je však z hlediska aplikace zákona marginální, jak už bylo řečeno, a setkává se s ním pouze Magistrát hl. m. Prahy a Policie ČR, respektive Praha.

 

Dalším kritizovaným bodem je možnost úřadu stanovit omezující podmínky pro konání shromáždění. Možnost stanovit podmínky je dána tehdy, jsou-li okolnosti na místě natolik závažné, že je uložení podmínek nezbytné k  zajištění pokojného průběhu shromáždění, resp. k zajištění veřejného pořádku či k ochraně práv jiných. Takovými okolnostmi, které mohou vést k tomu, že úřad rozhodnutím stanoví podmínky pro pokojné konání shromáždění, může být zejména střet v místě a čase s jiným shromážděním nebo kulturním podnikem (městské trhy či slavnosti, sportovní akce), pokud mezi pořadatelem nebo svolavatelem nedošlo k dohodě, anebo je nedostatečně vymezeno místo konání shromáždění ze strany svolavatele, zejména koná-li se v lokalitě více akcí. V rozhodnutí pak úřad vymezí např. konkrétněji místo na náměstí, kde se má shromáždění konat, a kde se bude konat jiná demonstrace. Cílem stanovení podmínek není omezení práva shromažďovacího, ale naopak dosažení cíle, kdy se mohou konat i ta shromáždění či ty akce, které mezi sebou kolidují. Paušální možnost zákazu shromáždění z důvodu kolize, která je někdy považovaná až za protiústavní, by měla být jen krajním a výjimečným opatřením, nelze-li situaci vyřešit právě stanovením podmínek konání shromáždění. Úřad je při svém rozhodování vázán zásadou přiměřenosti, kdy stanovení podmínek nesmí vést k popření shromažďovacího práva. Tyto povinnosti se výslovně deklarují přímo v zákoně, pro vyšší návodnost ve vztahu k osobám, které zákon aplikují.

 

Úřad může eventuálně stanovit i jiné podmínky, které jsou s ohledem na potřebu ochrany a zajištění veřejného pořádku či ochranu práv a svobod jiných nezbytné. Např. nedojde-li k dohodě se svolavatelem, lze vést trasu pochodu jinou ulicí (pokud na určité trase např. hrozí vyvolávání nepokojů, ničení majetku, zastrašování místního obyvatelstva⁸ nebo jiné nepřijatelné riziko ohrožení či narušení zájmů chráněných zákonem). Místo zákazu celé akce je tak např. pouze korigován plán pochodu, čímž je na jedné straně zachováno právo se shromažďovat a projevit názor, a na druhé straně je ochráněn i veřejný pořádek a právo na ochranu před nenávistí, zastrašováním či rasistickými projevy na straně druhé.

 

Rozhodnutí o stanovení podmínek průběhu shromáždění je oznámeno vyvěšením na úřední desce. Proti rozhodnutí lze podat žalobu. O stanovení podmínek pro konání shromáždění rozhodne úřad formou rozhodnutí neprodleně, nejpozději však do tří pracovních dnů od okamžiku, kdy obdržel oznámení splňující všechny zákonné náležitosti. Rozhodnutí se vydává a je přezkoumatelné za stejných podmínek jako rozhodnutí o zákazu shromáždění. Obdobná právní úprava platí i v Německu⁹. Možnost stanovení podmínek povede k tomu, že obce nebudou muset sahat k nejtvrdšímu opatření, tedy k zákazu shromáždění, pokud mohou jiným způsobem stanovit svolavateli podmínky, které zajistí pokojnost shromáždění, jak už bylo naznačeno. Zároveň budou mít obce v případě kolizí vícero shromáždění nebo při konání rizikových akcí v ruce určitou „páku“, kterou dříve neměly (!), pokud se s tvrdohlavým svolavatelem či pořadatelem veřejné akce nebylo možno dohodnout.

 

Cílem novely je zde opět přispět i k širší realizaci shromažďovacího práva, kdy díky možnosti „měkčí“ regulace nebudou muset obce vždy sahat přímo k zákazu, případně nechávat regulaci až na policii během v průběhu akce. Daná omezení jsou zároveň přípustná i z pohledu Listiny základních práv a svobod (omezení na základě zákona, dále z důvodů jako ochrana veřejného pořádku, práv a svobod jiných, života, zdraví, majetku…, a konečně jen je-li to nezbytné).

 

V článku kritizované porušení kasačního principu při přezkumu věci u NSS (krajský soud i NSS by mohly rozhodnutí o stanovení podmínek samy změnit) bylo navrženo opět pro usnadnění a efektivnější ochranu výkonu shromažďovacího práva. Navržené ustanovení mělo být případem výjimečného prolomení kasačního principu, který je odůvodněn významem projednávané věci, konkrétně zájmem na rychlé a efektivní ochraně před nezákonným zásahem do ústavně zaručeného politického práva. Cílem návrhu bylo maximálně usnadnit výkon práva shromažďovací, k čemuž je třeba i vydání včasného rozhodnutí ve správním soudnictví. S ohledem na nesouhlas i dalších členů LRV však bylo od novelizace v tomto bodě nakonec ustoupeno, byť by včasné nápravě eventuálních pochybení obce, jakož i rychlé a efektivní ochraně politických práv svolavatelů, původně navržená změna prospěla.

 

Další stěžejní novelizační body 

  

Předkládaná novela upřesňuje pojem shromáždění a upravuje institut tzv. spontánních shromáždění. Zástupci úřadu a Policii ČR se výslovně přiznává pravomoc k udílení pokynů za účelem zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku (vstupování demonstrantů do vozovky, blokační protidemonstrace, rušení shromáždění výkonem jiné činnosti nebo naschvály, riziko újmy na zdraví či majetku apod.).

 

Upřesňuje se proces a pravomoc k rozpouštění shromáždění. Rozpuštění je výslovně upraveno jako faktický výkon pravomoci, resp. zásah na místě, jehož zákonnost je přezkoumatelná soudem. Vypouští se námitkové řízení proti rozpuštění. Tím se zjednodušuje dnešní stav, kdy se má rozpouštět formou rozhodnutí ústně vyhlášeného na místě, o němž se vydává potvrzení a později vyhotovuje písemné rozhodnutí (které často není komu doručit), aniž by byl vyloučen i paralelní proces přezkumu námitek proti rozpuštění (kdy o výsledcích obou řízeních mohou, a to i protichůdně, rozhodovat různé orgány, potažmo různé soudy).

 

Koncepčně přepracováno je i správní trestání, kde dochází k rozdělení na přestupky a správní delikty právnických osob. Dosavadní skutkové podstaty, byť nyní přesněji formulované, zůstávají v zásadě zachovány, zvyšuje a sjednocuje se však výše pokuty. Nově se speciálně postihuje např. neplnění pokynů úřadu nebo Policie ČR a nerespektování rozhodnutí úřadu o stanovení podmínek konání shromáždění. Obecně se pak postihuje to, co je či bude v praxi skutečně potřeba.

 

Nově se upravuje poměr ke správnímu řádu, jehož aplikace už není až na výjimky paušálně vyloučena, naopak správní řád se použije subsidiárně (je tak už zřejmé, že se aplikují např. i instituty účastenství, nahlížení do spisu apod.).

 

Dále se upřesňuje okruh náležitostí oznámení, který se rozšiřuje o kontaktní údaje (e-mail, telefon) tak, aby byla usnadněna komunikace svolavatelů s obecním úřadem. Zdůrazňuje se též nově povinnost svolavatele být přítomen na jím oznámeném shromáždění a plnit zde své povinnosti. 

  

Změkčuje se také dosavadní plošný zákaz maskování na shromáždění, činící v praxi aplikační problémy, a to tak, že zástupci úřadu nebo policistovi je umožněno „povolit“ zakrytí obličeje, slouží-li ke splnění účelu shromáždění a nedojde tím zároveň k ohrožení veřejného pořádku (např. recesisté s maskami politiků), povolení lze ale kdykoliv odvolat. Zde je výsledné znění kompromisem mezi požadavky ústavních právníků a ochránců lidských práv na straně jedné, a Policie ČR a obcemi na straně druhé, kdy Svaz měst a obcí ČR trval na zachování plošného zákazu maskování (v čemž mu bylo vyhověno, ovšem s výše uvedenou restriktivní výjimkou, která však byla akceptována).

 

Závěrem

 

Novelizace zákona byla navržena po důkladné úvaze a po zvážení nezbytnosti tohoto kroku, přičemž navrhované změny byly diskutovány jak s Policií ČR, tak s obcemi, a to většími i menšími, zejména pak těmi, kde se pořádá či se dříve konala řada shromáždění, včetně tzv. extremistických akcí. Cílem novely je zajistit snazší aplikovatelnost zákona pro všechny zúčastněné a dále rozšířit prostor pro svobodu shromažďování, ale zároveň i posílit postavení obcí, to vše při respektování ústavních aspektů problematiky a judikatury našich vrcholných soudů i Evropského soudu pro lidská práva. Ministerstvo vnitra se svým návrhem jistě nezavděčí všem právním teoretikům či akademikům, věříme však, že pro praktické uživatele zákona, zejména města a obce, bude novela přínosem.

 

(text byl ve zkráceném znění publikován v časopisu Obec a finance č. 2/2015) 

  

1 Viz např. záznam z Diskusního fóra k právu shromažďovacímu, které na podzim 2008 pořádal odbor všeobecné správy Ministerstva vnitra. V rámci různých seminářů a diskusí zástupci obcí i Policie ČR novelu pravidelně doporučují. Kladné ohlasy na novelizaci byly vyjádřeny i v rámci připomínkového řízení.

2 Z těch diskutovaných otázek lze např. zmínit to, že zákon počítal s možností zákazu a rozpuštění shromáždění úředníkem. Zákaz shromáždění musel být odůvodněn. Z rozhodovací praxe pak vyplývalo, že zákaz shromáždění byl oprávněn pouze tehdy, pokud bylo možné dokázat skutečné poměry nebo události, z nichž úřad mohl dovozovat obavu, že shromáždění by mohlo představovat nebezpečí pro stát. Shromáždění mělo svého ředitele, který měl povinnost řídit shromáždění. Judikatura se vyjadřovala i k pojmu shromáždění a pořadatelů shromáždění, což je otázka řešená rovněž obdobným způsobem v rozhodovací praxi našich soudů: „Shromáždění ve sm. shr. zákona je každý shluk lidí, ohrožující veřejný pořádek a bezpečnost, řízený buď jednotícím jej kolektivním vědomím společného účelu a cíle takového shromáždění se, buď vůlí pořadatele, snažícího se takové vědomí v něm vzbuditi, nebo použití nahodilého shluku lidí k vlastním svým záměrům. Pohybuje-li se a postupuje-li takové shromáždění na veřejném prostranství, je průvodem ve sm. § 3, odst. 3 uvedeného zákona. Za pořadatele pak podle § 3, odst. 2 téhož zákona dlužno považovati každého, kdo svojí činností způsobí toto shromáždění se a průvod, kdo jej řídí a vede, po případě i kdo přispěl jen ve značnějším rozsahu k takovému shromáždění se lidí a k veřejnému průvodu.“ (citace převzata z Dusil, V., Kliment, J.: Spolky, shromáždění a politické strany. Praha: Právnické knihkupectví a nakladatelství V. Linhart, 1936, str. 118.).

3 Ačkoliv tedy zákon skutečně platí 25 let, kromě několika důležitých rozsudků v souvislosti s konáním zasedání Měnového fondu a Světové banky je všechna stěžejní rozhodnutí možno datovat až po roce 2007, přičemž největší posun znamenala tzv. kauza Křišťálové noci a na to navazující rozhodnutí.

4 Viz webová stránka http://www.mvcr.cz/clanek/shromazdovani-a-koordinacni-dohody.aspx, kde jsou dostupné Manuály pro obce k zákonu o právu shromažďovacím I, II, stanoviska a další doporučené postupy.

5 Stěžejní jsou zejména rozsudky týkající se zákazu shromáždění sp. zn. 8 As 51/2007 – tzv. „Křišťálová noc I“, sp. zn. 2 As 17/2008 – zákaz Pochodu proti sionismu Plzeň, sp. zn. 8 As 7/2008 – „Křišťálová noc II“, sp. zn. 1 As 30/2009 – zákaz v Ústí nad Labem a na tyto rozsudky navazující sp. zn. 8 AS 15/2011 – zákaz shromáždění 1. máje v Brně, sp. zn. 2 As 79/2013 – Havířov a z nedávné doby soudem potvrzený zákaz shromáždění z Českých Budějovic sp. zn. 6 As 125/2013.

6 Přičemž judikatura NSS v otázce toho, co je „oznámený účel“, je v rozporu se zněním zákona, a proto se novelizace v tomto bodě dlouhodobě doporučuje. Z některých stran totiž zaznívá kritika, že posuzováním skutečného účelu dochází k omezení shromažďovacího práva nikoliv na základě zákona, ale rozhodnutím NSS.

7 Nejvyšší správní soud se k této otázce vyjádřil v rozsudku sp. zn. 2 As 60/2013, nicméně z hlediska běžné aplikační praxe je třeba se vypořádat s tím, jak má úřad prokázat úmysl svolavatele oznámit shromáždění blokační. Ve velkých městech se navíc ustanovení zákona o zákazu, pokud nejde k dohodě, neaplikuje z praktických důvodů, kdy by např. Magistrát hl. m. Prahy musel zakazovat celou řadu (v řádu set) shromáždění na Václavském náměstí, přestože se jich v rámci daného prostranství může konat hned několik.

8 Srovnej rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9.7.2013 ve věci Vona proti Maďarsku (č. stížnosti 35943/10), kde se ESLP vyjádřil právě i k pochodům do romských lokalit. ESLP krom jiného v bodě 66 rozsudku zdůrazňuje, že stát má zajistit právo na život bez zastrašování určitých skupin obyvatel. V bodě 68 odůvodnění se pak uvádí, že po úřadech nemůže být požadováno čekat až na další vývoj předtím, než vystoupí na obranu práv jiných.

9 Konkrétně v § 15 německého Shromažďovacího zákona [Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz). Ustanovení § 15 německého Shromažďovacího zákona zní takto:

„(1) Příslušný úřad může zakázat shromáždění či průvod nebo takové shromáždění či pochod může vázat na určité podmínky, pokud by na základě skutečností známých v době vydání rozhodnutí konání takového pochodu nebo shromáždění znamenalo bezprostřední ohrožení veřejné bezpečnosti nebo pořádku.

(2) Konání shromáždění nebo pochodu může být zakázáno nebo vázáno na určité podmínky zejména tehdy,

1. pokud se shromáždění nebo pochod konají v místech, která jako památník historicky obzvláštního
a nadregionálního významu připomínají oběti nelidského zacházení v době nacionálně socialistického násilí
a zvůle, a

2. na základě konkrétních skutečností známých v době vydání rozhodnutí jsou obavy, že shromážděním nebo průvodem bude narušena důstojnost obětí.

Pomník zavražděným evropským Židům v Berlíně je místem podle věty 1 bod 1. Jeho vymezení jsou stanoveno v příloze tohoto zákona. Vymezení ostatních památných míst a území k nim náležejících podle věty 1 bod 1 je přenecháno zákonům spolkových zemí.

(3) Shromáždění nebo pochod mohou být rozpuštěny, jestliže nejsou ohlášeny, jestliže jejich průběh neodpovídá údajům uvedeným v ohlášení nebo odporují podmínkám, na které bylo jejich konání vázáno, nebo jsou-li předpoklady pro jejich zákaz podle odstavce 1 a 2.

(4) Všechny zakázané akce budou též rozpuštěny.“
   
  

Aplikace správního řádu při vyřizování stížností a vedení kázeňského řízení Policií ČR

V praxi se vedou diskuze o aplikaci správního řádu při vyřizování stížností na postup či chování policistů dle § 175 správního řádu a v kázeňském řízení. Lze se setkat s názorem, že při vyřizování se použije správní řád v podstatě v plném rozsahu, někteří však s takovým názorem nesouhlasí.

V souladu se závěry Ministerstva vnitra lze k tématu uvést následující: 

 

Vyřizování stížnosti je postupem dle správního řádu sui generis, v němž se objevují jak prvky řízení zahajovaného z moci úřední, tak i prvky řízení o žádosti, kde však nefigurují účastníci řízení ve standardním slova smyslu. Vyřizování stížnosti se může uplatnit jak v návaznosti na určitý úkon, zásah veřejné moci či konkrétní správní řízení, tak i mimo ně. Stížnost je pak prostředkem ochrany tam, kde zákon, resp. správní řád, jiný prostředek ochrany či nápravy nenabízí (např. odvolání, podnět k přezkumnému řízení, žádost o obnovu řízení, podnět k odstranění nečinnosti apod.). Institut stížnosti se tedy uplatní subsidiárně k jiným prostředkům ochrany (prostředkům ke zjednání nápravy či k revizi určitého postupu či úkonu).

Na vyřizování stížností s ohledem na § 158 odst. 1 správního řádu dopadá část čtvrtá správního řádu (shodně Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání, Bova Polygon, Praha 2012, s. 1395). Při vyřizování stížnosti se pak s ohledem na § 154 správního řádu aplikují tam výslovně uvedená ustanovení správního řádu, kdy ostatní ustanovení správního řádu se použijí přiměřeně, jsou-li potřebná (§ 154 správního řádu in fine). 

 

Konkrétněji k  dílčím otázkám vyřizování stížností uvádíme, že jde-li o náležitosti podání, je nezbytné trvat na odstranění vad podání pouze tehdy, pokud takové nedostatky brání prošetření stížnosti. Řešení stížností je procesem spíše neformálním, slouží ke komunikaci mezi občany a veřejnou správou, ke kontrole a zlepšování veřejné správy a k napravování jejích nedostatků, a v podávání i vyřizování stížností by nemělo být formalisticky bráněno. Ztotožňujeme se proto se závěry „Metodické pomůcky k vyřizování stížností podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb.“, zpracované Odborem dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra dne 19.6.2006, které doporučují méně formální přístup (důležitá je především projednatelnost stížnosti). Právě uvedený přístup pozitivně reflektuje i odborná literatura, viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 4. Vydání, C.H.Beck, Praha 2013, s. 755. 

 

Výše uvedená metodická pomůcka by pak měla být respektována i jinými orgány veřejné správy, a to s ohledem na skutečnost, že Ministerstvo vnitra je gestorem správního řádu a plní zde koordinační úlohu (viz § 12 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., „kompetenční zákon“); ve vztahu k Policii ČR je třeba upozornit i na nadřízené postavení Ministerstva vnitra vůči Policii ČR (viz § 5 odst. 1 zákona o Policii ČR).

V případě opatřování informací potřebných pro vyřízení stížnosti, např. od dotčených osob, lze využít i institut podání vysvětlení (§ 137 správního řádu); nelze naopak vést „ústní jednání“ s „účastníky“ či „svědky“, neboť v procesu vyřizování stížnosti není vedeno správní řízení (zde vycházíme z výše citované publikace, viz s. 1399 – 1400, a naopak se neztotožňujeme s „přiměřeným využitím“ ustanovení o výslechu svědka, jak se navrhuje In: Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: správní řád. Komentář. 4. Vydání, C.H.Beck, Praha 2013, s. 756). 

 

Jde-li o nahlížení do spisu, uplatní se § 38 správního řádu, a to konkrétně § 38 odst. 2, ať už jde o stěžovatele či o osobu, proti níž stížnost směřuje (zastáváme názor, že není-li zahájeno, resp. vedeno, správní řízení, není ani účastníků). Zároveň se však domníváme, že orgán prošetřující stížnost má být k žádostem o nahlédnutí do spisu vstřícný: u stěžovatele s ohledem na zásady transparentnosti veřejné správy, u dotčené osoby, proti níž stížnost směřuje, pak s ohledem na skutečnost, že vyřizování stížnosti má i určité prvky sankčního řízení a dotčená úřední osoba má právo min. vědět, jakému „obvinění“ čelí. (Oba by ostatně tak jako tak měli právo na získání, byť anonymizovaných, informací ze spisu i na základě žádosti dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.)

S ohledem na dikci § 38 odst. 2 správního řádu jsme pak toho názoru, že právní zájem, odůvodňující umožnění nahlížení do spisu, může na straně stěžovatele spočívat i ve snaze získat podklady např. pro domáhání se nápravy cestou zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. A že za vážný důvod pro umožnění nahlížení do spisu lze považovat např. i snahu ověřit správnost postupu při vyřizování stížnosti nebo obsah podkladů, z nichž bylo při vyřizování stížnosti vycházeno (prvek transparentnosti a veřejné kontroly činnosti veřejné správy). Na straně osoby, proti níž stížnost směřuje, pak může být vážným důvodem pro nahlížení zejména možnost účinně se bránit „obvinění“ z profesního, etického či jiného selhání nebo z nezákonného postupu (dle zásady audiatur et altera pars i na základě obecného práva na obhajobu – viz výše k sankčnímu charakteru řízení o stížnosti).

V případě odepření nahlížení do spisu se vydává odůvodněné usnesení, proti kterému se žadatel o nahlížení může odvolat (§ 38 odst. 5 a § 76 správního řádu; k charakteru a obsahu usnesení, které je druhem rozhodnutí, viz § 67 odst. 1 in fine a § 68 odst. 1 – 3 správního řádu). Odepřít nahlížení nelze „neformálně“, úředním záznamem, ústně apod. (Jelikož se v této otázce použije správní řád „přiměřeně“, lze vést diskuzi o tom, zda je nutný postup přímo „kopírující“ ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu. S ohledem na význam právní jistoty i předvídatelnosti postupů veřejné správy, jakož i vhodnost zajištění účinné ochrany před nesprávným úředním postupem, však doporučujeme právě výše uvedený postup.)

O všech úkonech při vyřizování stížnosti (včetně nahlížení do spisu) se pořizují (úřední) záznamy; v praxi pak není rozhodné, zda je záznam označen jako „úřední záznam“ (s obdobným pojmem pracuje správní řád v § 137 odst. 3, kde jde o postup před zahájením správního řízení, resp. mimo správní řízení s účastníky), anebo „protokol“ (kterýžto pojem se užívá jen v souvislosti se záznamem úkonů účastníků řízení, viz § 18 správního řízení), neboť náležitosti obou forem úředního dokumentu jsou v zásadě shodné (srovnej i ustanovení § 137 odst. 3, odkazující zároveň na ustanovení § 18 odst. 2 správního řádu); preferujeme však užívání pojmu „úřední záznam“. Povinnost zaznamenávat všechny úkony správního orgánu pak obecně vyplývá z § 17 správního řádu, ze kterého lze dovodit i to, že postup správního orgánu má být vždy přezkoumatelným způsobem dokumentován („co není ve spisu, jako by nebylo“).

S ohledem na principy vyplývající z § 14 správního řádu by pak stížnost neměla vyřizovat úřední osoba, proti níž či její činnosti stížnost směřuje, ale její představený (služebně nadřízený funkcionář). Směřuje-li stížnost proti orgánu veřejné moci či jeho útvaru jako celku, vyřídí ji orgán/útvar příslušný k vyřízení věci dle vnitřních organizačních pravidel. 

 

Při vyřizování stížností má být dále postupováno v souladu s § 6 odst. 1 správního řádu, tedy bez zbytečných průtahů, kdy lhůta dle § 175 odst. 5 správního řádu (60 dnů) není „pokynem k vyčkávání“ s vyřízením stížnosti až do posledního dne zmíněné lhůty, ale maximem, jehož využití lze ospravedlnit pouze náročností prošetřované věci, např. opatřováním dalších podkladů, vyjádření, vysvětlení apod.

Opravným prostředkem sui generis proti způsobu vyřízení stížnosti „v prvním stupni“ je tzv. žádost o přešetření způsobu vyřízení stížnosti. Při vyřizování žádosti se použijí obecná ustanovení o lhůtách (přiměřeně viz § 71 správního řádu). 

 

Postupu dle § 175 správní řádu lze dále užít jen tehdy, je-li dána souvislost stížnosti s konkrétním správním řízením či postupem dle správního řádu. Není-li tomu tak, uplatní se postup dle zvláštních předpisů (např. podnět ke kárnému či kázeňskému řízení, stížnost k profesní komoře, „stížnost“ dle § 16 odst. 2 písm. g) obecního zřízení atd.).

V případě Policie ČR, nevede-li správní řízení či nepostupuje-li přímo dle správního řádu, použije se v případě stížnosti občana na postup Policie ČR či chování policisty ustanovení o „stížnosti“ dle § 97 zákona o Policii ČR. Zákon o Policii ČR však neupravuje proces vyřizování takové stížnosti, natož ustanovení o vedení spisu, zastupování, podjatosti, lhůtách atd. Proto se ve zbytku postupuje při vyřizování těchto stížností s ohledem na § 180 odst. 2 správního řádu obdobně jako v případě vyřizování stížností dle § 175 správního řádu (srovnej výše). Lze pak dodat obecné pravidlo, že správní řád, a přinejmenším zásady správního řízení, se aplikují na všechny postupy veřejné správy (byť v tom kterém postupu či „řízení“ není nutně rozhodováno o právech či povinnostech osob nebo nejsou jejich práva autoritativně deklarována) – srovnej § 1 odst. 1 správního řádu a také Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání, Bova Polygon, Praha 2012, s. 14 – 15.

Na vyřízení (důvodné) stížnosti pak může navazovat i kázeňské řízení. V případě vedení kázeňského řízení (viz § 49 a násl. zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů), se pak s ohledem na § 180 odst. 1 správního řádu subsidiárně použije správní řád (a to i včetně institutů, jako je předvolání k podání vysvětlení, předvolání svědka či účastníka řízení, předvedení, pořádkových pokut atd.), neboť cit. zákon upravuje kázeňské řízení pouze kusým způsobem, a je tak třeba v ostatních, tímto zvláštním zákonem neupravených, otázkách postupovat dle subsidiárně působícího správního řádu. 

 

Jelikož jde zároveň o kázeňské řízení, kde má kázeňský trest charakter trestního obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (srovnej rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Engel proti Nizozemí ze dne 8. 6. 1976, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72), uplatní se v daném řízení i trestněprávní principy, resp. principy správního trestání, zejména pak právo na spravedlivý proces, právo na obhajobu, právo na právní pomoc/zastoupení advokátem, právo seznámit se obviněním, právo nahlížet do spisu, právo na odvolání, právo bránit se jakýmkoliv způsobem vyjma křivého obvinění, uplatní se zákaz nucení k sebeobviňování, platí právo na přezkum rozhodnutí nezávislým (zde správním) soudem atd. 

 

V řízení o kázeňském přestupku (§ 50 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů) se tedy bude postupovat obdobně jako v řízení o jiném správním deliktu fyzické osoby (podrobněji viz Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J.: Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. C.H.Beck, Praha 2013, s. 71), resp. obdobně jako v řízení o přestupku. Jinými slovy, řízení o kázeňském přestupku musí splňovat stejné standardy, vyplývající ze zákonných a ústavních norem, jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, jako řízení o přestupku občana – „civilisty“. 

 

Z výše uvedeného ta vyplývá nutnost (přímé či subsidiární, ev. přiměřené) aplikace správního řádu jak při vyřizování stížností, tak i v jiných řízeních či postupech, kde Policie ČR vystupuje jako orgán vrchnostenské veřejné správy.

Zákaz pobytu 2 roky poté. Jak se nám represe (ne)vyplatila

Každý se jistě dosud vzpomíná na tažení poslankyně Řápkové proti „nepřizpůsobivým“, bezdomovcům a jiným „živlům“, které jí mělo přidat na popularitě rázné „řešitelky“ sociálních problémů a veřejných nepořádků. Jedním z prostředků, jak zavést Ordnung, byla i sankce zákazu pobytu nově zakotvená do přestupkového zákona. Vzhledem k tomu, že má být zachována i ve zcela novém „zákonu o přestupcích a řízení o nich“, bylo by vhodné se seznámit s tím, jak se osvědčila.

Proces přijímání nové sankce jsem pečlivě sledoval, své výhrady k návrhu, jakož i přehled legislativního procesu, jsem shrnul zde, proti nové sankci jsem vystoupil i v tisku. Když už byla novelizace nakonec přijata, přemýšlel jsem alespoň, pak by měl být nový institut v praxi aplikován (má-li být vůbec využíván), viz zde. Na nějakou dobu jsem pak život nové sankce příliš nesledoval, než mě oslovila kolegyně, resp. sociální pracovnice, které se zejména na Praze 1 začali „ztrácet“ klienti (bezdomovci, drogově závislí).

Lidé, jimž pomáhala přežít ze dne na den a poskytovala jim sociální služby, se jí začali jaksi vytrácet, příp. „migrovali“ na Prahu 2, 3, 5. Začala pátrat po důvodech – příčinou měla být politika radnice první městské části, která začala ukládat sankci zákazu pobytu tak, aby „centrum“ vyčistila od žebráků a jiných „podivných postav“. Od Úřadu městské části Praha 1 jsme poté získali na základě informačního zákona (byť po delších peripetiích) celková čísla o uložené sankci a také 30 posledních rozhodnutí o uložení sankce. Od ledna 2013 do podzimu 2014 měla být sankce uložena cca 70 osobám.

Ještě zajímavější než souhrnné počty však bylo zjištění, za co byl zákaz pobytu ukládán – ve 14 z 15 případů (!) to bylo za porušení městské vyhlášky o žebrání. Tedy za porušení podzákonného předpisu, resp. za bagatelní jednání, které řada jiných měst ani neřeší. Kdy spolu s pokutou (a náklady řízení, byť nezřídka sníženými) byla uložena sankce nejzávažněji zasahující do práv „delikventa“, tedy zákaz pobytu. Ač má být užívána jen u skutečně zásadního narušování veřejného pořádku v místě, kterému nelze čelit jinak.

Jinými slovy – dvakrát vás postihnou za žebrání s kelímkem, a podruhé už dostanete nejen pokutu a náklady řízení, které nemáte z čeho platit (proto žebráte), ale i zákaz vstupu na Prahu 1 (podotýkám pak, že dle mých informací se „žebrácké gangy“, organizované a „kasírované“ pasáky, podařilo v centru v podstatě eliminovat, dotyční tedy zřejmě žebrají skutečně jen „na sebe“). 

A teď se dostáváme k tomu nejzajímavějšímu: Víte, kde začíná a kde končí Praha 1? Nebo od kdy do kdy vám plyne 3-měsíční zákaz, o jehož uložení jste se náhodou dozvěděli od policie při „šťáře“ po pohřešovaných a hledaných osobách? Či kam se půjdete osprchovat, na polívku či ke kurátorovi, než tam, kde jste zvyklí nebo kam musíte či kde jsou vaši přátelé? Ono mizení totiž nemá za následek jen přestupková sankce, ale i následný trestní postih – většina těch, kdo sankci porušila, byla následně i trestně odstíhána za maření výkonu sankce, a nezřídka skončila i ve vězení, „natvrdo“ (dle reprezentativního vzorku rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 1).

Dle informací poskytnutých Obvodním soudem pro Prahu 1 pak bylo k lednu 2015 odstíháno od počátku účinnosti sankce za maření jejího výkonu cca 160 osob. Na první pohled je zde tedy nepoměr v porovnání s údaji Úřadem MČ Praha 1, kdy buď Praha 1 podhodnocuje, nebo soud špatně počítá. I tak však lze z daných údajů s vysokou pravděpodobností dovodit, že kdo na začátku žebrá, nakonec skončí v kriminálu. Jinými slovy – na začátku je porušení vyhlášky, a na konci několik měsíců „v chládku“. Je otázkou, zda je to skutečně to, co jsme si přáli. Min. z hlediska ekonomického, když ne sociálního.

Něco stojí správní řízení, jehož výsledkem je navíc pokuta a náklady. Kde nic není, ani čert nebere, navíc od někoho, kdo má pobyt na ohlašovně nebo žije ze dne na den mimo rodnou obec a vyřizování úřední korespondence je to poslední, co řeší. Takže taková pokuta 500 + 1.000 Kč nákladů časem vystoupá v exekuci na 7.000 – 12.000 Kč. Poté jste odstíhán za „mařenu“ a dostanete např. 4 měsíce nepodmíněně. Ve vězení podstoupíte nákladnou vstupní prohlídku a výstupní prohlídku, sociální práce nulová, a na ulici jste zpět vypuštěn se záznamem v Rejstříku, s dluhy za trestní řízení a výkon trestu, a ze státní pokladny při nákladech cca 1.000 Kč na vězně a den odteče za ony 4 měsíce cca 120.000 Kč.

Tzn., abychom se na několik měsíců zbavili jednoho „živla“ z ulice, utratili jsme desítky tisíc, za které by „živel“ mohl mít ubytování, jídlo a sociální služby na celý rok. Vskutku efektivní řešení problému. Společnost, zdá se, tenduje k vylučování dalších a dalších „jiných“, a problémy řeší nikoliv odstraňováním jejich příčin, ale „zakazováním následků“, či trestáním za projevy těchto následků. Na začátku třeba rozvod, ztráta bytu, ztráta práce, nebo duševní nemoc, nebo neschopnost postavit se na nohy po opuštění „děcáku“ či po výkonu trestu, anebo závislost, a na konci vězení (za ještě celkem přijatelný způsob obstarávání si prostředků k přežití).

Když už budeme paternalisty, nebylo by za ty peníze jednodušší a efektivnější dotyčnému pomoci s obstaráním dokladů, bydlení, sociálních služeb a práce či jiné podobné smysluplné aktivity? Místo toho ho raději odsuneme z města, příp. poté za brány „nápravného“ zařízení. Možná aby nám nepřipomínal, že ne vše ve společnosti funguje, že i my se můžeme ocitnout v podobné situaci, ač si to nechceme přiznat, nebo pro účely potvrzení předsudku, že „si za to přece mohou sami“ a „kdyby chtěli…“ – a „když nechtí, tak následuje trest“. Poslední, na koho je v tomto soukolí myšleno, je ale onen bezdomovec, kdysi „také člověk“, a naopak nejdůležitější je estetický cit šťastnějších spoluobčanů a prosperující turismus v navoněných kulisách staré Prahy.

Myslím, že už jen rozpočet na krátkodobé odstranění jednoho člověka z veřejného prostoru (a vícestranné zhoršení jeho situace) by měl vzbudit pozornost a pohoršení nad tím, kolik platíme za „narušení veřejného pořádku“ existencí člověka, jímž se jinak nehodláme jakkoliv zabývat. Obcím se represe opakovaně nevyplácí, opakovaně selhávají a opakovaně, zejména před komunálními volbami, pak viní stát, že mají „málo zákonů“ či že jsou vinni jejich občané samotní, a přesto to opakovaně zkoušejí znovu a znovu. S tím asi nelze příliš pohnout. 

Alespoň Ministerstvo spravedlnosti se svým trendem dekriminalizace by si ale mělo položit otázku, zda opravdu chce dotovat takto nákladný způsob zajišťování „místních záležitostí veřejného pořádku“. A aspoň Ministerstvo práce a sociálních věcí (které proti zachování zákazu pobytu v novém zákonu ani nezvedlo hlas) by mohlo řešit, proč se ten který člověk ocitl tam, kde je, a co je skutečně efektivním způsobem řešení. Pokud, jak z výše uvedeného vyplývá, to popsaný způsob represe zjevně není, alespoň při pohledu „náklady vs. výnosy“. A máme-li zájem o každého jednoho člověka a zlepšování jeho životní situace, tak už vůbec ne.

(Text byl v obdobném znění publikován na blogu Jiné Právo dne 21.3.2015)

Informování o platech úředních osob

 
(Tento text byl sepsán ještě před rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. října 2014, sp. zn. 8 As 55/2012.)

Ve správním právu č. 4/2014 zveřejnili autoři Miroslav Mocek a Pavel Ralaus obsáhlý text věnovaný „otazníkům“ ve věci poskytování údajů o výši platů a odměn zaměstnanců veřejné správy. Článek upozorňuje na některé skutečně sporné otázky, ve svém vyznění se však především staví proti informování veřejnosti o příjmech zaměstnanců veřejné správy, kdy tento postoj opírá o pestrou paletu argumentů z různých úhlů pohledu. Pokusím se zareagovat na některé z otazníků, především ale vyvrátit názory a závěry, které považuji za nesprávné, chybné či přinejmenším zavádějící.

Rozkolísaná judikatura?

Text je uvozen odkazem na výklad § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „InfZ“), poskytnutý Nejvyšším správním soudem (dále jen „NSS“) v rozsudku ze dne 27.5.2011, č.j. 5 As 57/2010 – 79 („Maděra vs. Zlín“). Upozorněno je dále na údajnou nejednotnost judikatury týkající se poskytování informací o veřejně činných osobách, mj. i s odkazem na usnesení NSS ze dne 28.2.2013, č.j. 8 As 55/2012 – 23, jímž se 8. senát NSS hodlá odchýlit od názoru vysloveného 5. senátem NSS stran otázky zapojení testu proporcionality, resp. řešení konfliktu mezi právem na informace a osobnostními právy.

V této souvislosti zdůrazňuji, že údajná nejednotnost se netýká samotného práva na informace o platech úředních osob placených z veřejných prostředků. Skutečnost, že v obecné rovině takové právo existuje, dosud žádný soud po prvně zmíněném rozsudku NSS nezpochybnil1, a nezpochybňuje ho ani zmíněné usnesení 8. senátu NSS (ten nepopřel poskytnutelnost informace, potažmo dosavadní způsob výkladu § 8b InfZ, ale vyslovil pouze názor, že právo na informace není absolutní a je třeba je poměřovat s právem na ochranu soukromí2). Názor NSS byl i v mediální sféře potvrzen velmi důrazně3. Předmětem sporu je pouze otázka testu proporcionality, kde zároveň u odborné veřejnosti již od počátku myslím panuje shoda na tom, že poměřovat konkurující si práva je adekvátní a žádoucí.

Působnost tradičně i netradičně

Jde-li o vymezení působnosti povinného subjektu, do níž prý rozdílení platů úředníkům nespadá, nestačí dle mého názoru trvat na obecném doktrinárním výkladu pojmu působnosti týkajícím se typicky případů, kdy orgán veřejné moci vystupuje vrchnostensky. Je třeba vzít v potaz i smysl a účel práva na informace. Aby byla zajištěna kontrola nakládání s veřejnými prostředky, kdy toto nakládání se většinou realizuje ne-vrchnostensky, nelze pojem působnosti vykládat restriktivním způsobem tak, aby bylo dosaženo opaku možnosti veřejné kontroly.

Jako na příklad odlišného, „vstřícnějšího“, výkladu § 2 odst. 1 InfZ, resp. pojmu působnosti povinného subjektu, sami autoři odkazují na jedno z rozhodnutí Ministerstva vnitra, v němž je vyloženo, že působnost nelze chápat toliko ve veřejnoprávním pojetí, ale jako veškerou činnost povinných subjektů. Poukaz na jiný názor lze jistě uvítat, zarážející však je, že je citováno jedno z mnoha rozhodnutí jednoho správního orgánu, nikoliv výklad doktrinární (nadaný větší autoritou a uznávaný v obecné rovině i ze strany NSS). Konkrétně viz Furek, A., Rothanzl, L.: Zákon o svobodném přístupu k informacím a předpisy související. Komentář. 2. aktualizované a rozšířené vydání. Linde, Praha 2012, kde se na s. 59 – 60 uvádí: „Informacemi vztahujícími se k působnosti povinného subjektu je třeba rozumět ve smyslu čl. 17 odst. 5 Listiny informace o činnosti povinného subjektu. Jedná se tedy nejen o informace z výkonu veřejné správy (např. o správních řízeních), ale o jakékoliv informace vztahující se k postavení povinného subjektu (…) a k činnosti, kterou povinné subjekty v tomto postavení vykonávají (zejména půjde též o informace např. o nakládání se svěřeným majetkem, u nichž je dán základní zájem veřejnosti na seznámení se s nimi v zájmu účinné kontroly vynakládání veřejných prostředků). Se zřetelem k ústavnímu rozměru práva na informace je na místě chápat pojem „informace vztahující se k působnosti povinného subjektu“ dosti široce, neboť sama informace je Listinou chápaná široce, tj. jako taková, kterou člověk žijící ve státě potřebuje k tomu, aby v prakticky dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti a v jeho okolí (nález Ústavního soudu ze dne 24.1.2007, sp. zn. I. ÚS 260/06; v tomtéž nálezu Ústavní soud rovněž akcentoval pojetí informace v tom směru, že se vztahuje především k těm údajům, které mají vztah k veřejnému životu nebo související s veřejným zájmem).“

 

Extenzivní výklad pojmu působnosti, zahrnující veškerou činnost toho kterého povinného subjektu, lze podpořit např. i odkazem na nález Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) ze dne 15.11.2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, kde ÚS odmítl argument, že zpracovávání údajů o komunistické minulosti soudců není v kompetenci soudů, resp. Ministerstva spravedlnosti, a přikázal informaci poskytnout. Podstatné totiž bylo, že povinný subjekt informací disponoval a získal ji při své činnosti.

Zároveň, vrátíme-li se ke smyslu a účelu práva na informace, které je prostředkem veřejné kontroly5, je třeba upozornit, že i peníze vynakládané na platy a jiné obdobné příjmy zaměstnanců veřejné správy jsou veřejnými prostředky a je nerozhodné, zda je tak činěno cestou soukromoprávní (případ úředníků) či cestou veřejnoprávní (u osob ve služebním poměru). Orgán veřejné moci je oprávněn i povinen přiznávat příjmy za odvedenou práci (které jsou příjmy hrazenými z veřejných zdrojů – to je to podstatné) a je povinen vést o tom evidenci pro plnění dalších zákonných povinností. Stanovení platu je tak v působnosti povinného subjektu, který nemůže tvrdit, že platy jeho zaměstnanců snad určuje a hradí subjekt soukromého práva stojící mimo něj nebo že je vyplácení mzdy mimo jeho působnost, ač tak reálně činí.

(Re)konstrukce účelu § 8b InfZ

Jde-li o účel § 8b InfZ, autoři nejprve argumentují stanoviskem Ministerstva informatiky z r. 2006, které dovodilo, že dané ustanovení se nevztahuje na pravidelný příjem zaměstnanců povinného subjektu, zveřejnění by zásadním způsobem prolomilo právo na soukromí, a bylo by dokonce diskriminační v porovnání s ostatními zaměstnanci. Zároveň je v poznámce pod čarou argumentováno a simili vynětím z povinnosti informovat o plněních v oblasti sociální, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti apod.

K argumentu a simili lze podotknout, že v oblasti hmotného veřejného práva jej lze považovat za přinejmenším velmi problematický. Jako případnější se jeví spíše argumentum a contrario. Pokud zákonodárce výslovně vyjímá z informační povinnosti pouze určité údaje, zde konkrétně opakující se plnění charakteru platu či jiného stálého příjmu6, vydávané v oblasti sociálního zabezpečení (kde jde skutečně o velmi citlivý údaj), mělo by to spíše znamenat, že ostatní v zákoně neuvedené informace stejného charakteru (opakující se plnění charakteru platu, plat samotný) v rámci práva na informace poskytnutelné naopak jsou.

Argument diskriminací je spíše neopodstatněný, neboť postavení zaměstnanců veřejného a soukromého sektoru není srovnatelné a zaměstnání ve veřejné správě s sebou vždy přináší určitá omezení na právech. A průlom (přiměřený, proporcionální) do práva na soukromí je zásadně přípustný ve prospěch jiného práva či veřejného zájmu, kam lze zařadit i veřejnou kontrolu nakládání s veřejnými prostředky, skrze právo na informace.

Za neopodstatněnou lze považovat i argumentaci tím, že ustanovení § 8b InfZ cílí především na dobrovolná vydání, k nimž neexistuje žádné protiplnění (typicky dary, dotace apod.), nikoliv na plat, kde je protihodnotou odvedená práce a vydání je povinné na základě zákona7. Zákon, tedy InfZ, však nerozlišuje, zda či v jaké míře byla za určité plnění poskytnuta protihodnota, a zároveň i prostřednictvím platu (tedy na základě různých titulů) lze plýtvat veřejnými prostředky nebo poskytovat plnění za „zásluhy“ jiné, než upravené a uložené k vykonání např. pracovní smlouvou. To byl ostatně i případ kauzy „Maděra vs. Zlín“, který odstartoval změnu přístupu ke zveřejňování platů ve veřejném sektoru (viz výše prvně zmíněný judikát 5. senátu NSS), nebo případ bývalé vrchní ředitelky Sekce kabinetu předsedy vlády (kde bylo paradoxně trestáno zveřejnění informace, nikoliv to, že nebyla poskytnuta8).

S trochou zjednodušení lze navíc říci, že i státní zaměstnanec „žádá“ o veřejné prostředky, uchází-li se o místo ve státní správě, tím spíše, jde-li např. o nenárokové postavení vedoucího zaměstnance státního úřadu. Kdy „účel platu“ vyplývá z předpisů a právních úkonů jej upravujících. (Podobný problém, tedy otázka konkretizace účelu vydání veřejných prostředků, platí i u (ne)poskytování informací o veřejných prostředcích podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotní péče či hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti. Přesto poskytování tohoto druhu informací InfZ v § 8b odst. 2 výslovně vylučuje. Pokud by stačilo k vyloučení dopadu ustanovení § 8b InfZ to, že se konkrétně nestanovuje účel plnění, bylo by ustanovení § 8b odst. 2 nadbytečné.)

Domnívám se dále, že autoři se pro účely vypreparování informací o platech úředníků z dosahu informační povinnosti pokoušejí v zákoně nalézt umělé dělicí čáry, které z něj ale dovodit nelze. K údajnému původnímu úmyslu zákonodárce pak lze podotknout, že podstatné je to, co zákonodárce přijal, nikoliv to, co snad (či údajně, ex post domýšleno) přijmout zamýšlel. V této souvislosti lze citovat odbornou literaturu, viz Knapp, V.: Teorie práva. C.H.Beck, Praha 1995, s. 171: „Nejméně spolehlivý a i teoreticky pochybný je výklad historický, který požaduje, aby se při výkladu právní normy přihlíželo k okolnostem jejího vzniku a zejména k její důvodové právě. Do oblasti historického výkladu náleží i tzv. argumentum e ratione legis, tj. výklad podle známého či předpokládaného úmyslu či záměru zákonodárcova. Ve skutečnosti ovšem právní normu nelze vykládat podle doby, kdy byla vydána, ale podle doby, kdy je aplikována, a ani není rozhodné, co zákonodárce chtěl vyjádřit, ale to, co vyjádřil, tj. to, co lze ze slov zákona vyčíst. Výklad historický, včetně výkladu ,e ratione legis‛, může tedy zjišťování významu právní normy sloužit jen jako výklad pomocný, který je třeba konfrontovat s výkladem provedeným ostatními interpretačními metodami.“

K historickému výkladu lze dále uvést, že je pouze jednou z výkladových metod, a to metodou spíše podpůrnou, která nemůže jít proti obsahu zákona nebo vést k absurdním důsledkům, příp. v rozporu se zásadou dějin působení (srovnej Wintr, J.: Metody a zásady interpretace práva. Auditorium, Praha 2013, s. 118 – 120), jít do přímého rozporu s judikaturou.

Podotkněme pro úplnost, že v případě novelizace vkládající § 8b do InfZ důvodová zpráva striktně vzato ani neexistuje. Autor InfZ Oldřich Kužílek pak podává takové pozadí vzniku normy, že od počátku bylo účelem zakotvení § 8b InfZ i zahrnutí informací o platech úředních osob, a přinejmenším pak nebylo záměrem poskytnutí tohoto druhu informace bránit9. Judikatura (která z podstaty věci nemusí a neměla by ani být trvale statická) snad také přesvědčivě naznačuje otevření se velkorysejšímu přístupu k právu na informace a rozšiřování prostoru pro veřejnou kontrolu.

Návazně lze podobně oponovat i názorům Ministerstva vnitra citovaným dle jednoho z jeho rozhodnutí z r. 2011, kde se např. dovozuje, že veřejnými prostředky v § 8b odst. 1 InfZ nejsou míněny prostředky určené na platy zaměstnanců. To ale z ničeho nevyplývá, tedy že se nejedná o příjemce veřejných prostředků (a předpokládám, že i samo ministerstvo již výklad § 8b InfZ od té doby modifikovalo10). Takto není nadále argumentováno přinejmenším ve správní judikatuře. V později vydaném rozsudku NSS ze dne 6.12.2012, č.j. 1 As 169/2012 – 38 (navazujícím na shodné závěry obsažené v rozsudku NSS ze dne 27.5.2011, č.j. 5 As 57/2010 – 79), se opakovaně uvádí, že: „(...) pod pojem „příjemce veřejných prostředků“ zahrnul zákonodárce v § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím velice široký okruh osob. Pokládá-li za tyto osoby i veškeré důchodce, veškeré osoby sociálně slabé, veškeré účastníky stavebního spoření se státní podporou, atd., je nutno uvedený pojem vyložit tak, že „příjemcem veřejných prostředků“ je podle § 8b odst. 1 citovaného zákona jakákoliv osoba, které je vyplacena byť i minimální částka z veřejných rozpočtů. Příjemcem veřejných prostředků ve smyslu uvedeného ustanovení je proto i zaměstnanec veřejné správy, který dostává za svou práci plat, jenž je mu vyplácen z veřejných prostředků.“. Konečně argument jazykovým výkladem Úřadu pro ochranu osobních údajů (dokonavý vid ve slově „poskytl“ prý má značit, že se nejedná o opakovaná plnění) ani není třeba podrobněji komentovat, činí to sami autoři11.

Doplňme pak i zásadní argument, že ani není nezbytně nutné soustředit se na jedno intenzivně diskutované ustanovení InfZ – právo na informace je zakotveno přímo v Listině (čl. 17 odst. 1 a 4) a zákonem je určitým způsobem regulováno, nikoliv prováděno; lze se tedy dovolávat přímo Listiny, bez ohledu na aktuální znění InfZ. Z tohoto úhlu pohledu jsou pak diskuze o účelu § 8b InfZ až bezpředmětné, je-li podstatný obsah ústavního práva, nikoliv více či méně zdařilé pokusy o jeho konkretizaci na zákonné úrovni.

Závěrem zamyšlení nad účelem § 8b InfZ autoři uzavírají, že výklad NSS (zaměstnanec veřejné správy pobírající plat je příjemcem veřejných prostředků) by neměl být soudy a správními orgány „nekriticky přijímán“ jako jediný možný. Pominu-li skutečnost, že o „alternativní“ výklad usilují často především samy úřední osoby, které by měly poskytnout informace o svém platu, považuji takovou výzvu za problematickou, pokud je činěna dovnitř veřejné správy, která by měla judikaturu NSS (ale i v zásadě již ustálenou rozhodovací praxi Ministerstva vnitra, coby gestora InfZ), jasně potvrzující informační povinnost, respektovat a neztěžovat občanům přístup k informacím min. tam, kde je poptávka po informaci legitimní12. I když se to tak zprvu nemusí jevit, je transparentnost a informační otevřenost veřejné správy pro ni samu nakonec i podstatně méně zatěžující než opačný přístup.

Speciálně a především restriktivně?

Za velmi sporný lze považovat i výklad, že zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o střetu zájmů“) je speciálním vůči InfZ (konkrétně v § 11 odst. 1 písm. a) cit zákona) a že zároveň vylučuje poskytovat údaje o platu a odměnách, na které má funkcionář nárok v souvislosti s výkonem práce. Vytknuto před závorku lze přinejmenším považovat za zarážející argumentační obrat, pokud je pro účely porovnání InfZ a zákona o střetu zájmů uváděno, že InfZ pojímá uveřejňování osobních údajů týkajících se majetku, příjmů a závazků velmi široce (oproti zákonu o střetu zájmů), když předtím autoři dovozovali, že InfZ platy úředních osob vůbec neupravuje (necílí na ně).

Údajná specialita spočívající v tom, že druhý zmíněný zákon výslovně upravuje údaje, které musí úřední osoby poskytnout o svých příjmech, ale vůbec neznamená, že jiné údaje, než zákonem o střetu zájmu vymezené, se poskytnout nemohou či dokonce nesmí. Zákon o střetu zájmů spíše obsahuje jen „základní minimum“, které lze určit plošně na úrovni zákona, nikoliv že by šlo o „maximum možného“ a přípustného a více již (přes zapojení testu proporcionality) by nebylo možno sdělit. Doporučuji přímo ověřit znění § 11 odst. 1 písm. a) zákona o střetu zájmů, kde se ukládá veřejnému funkcionáři (pojem definovaný zákonem a zahrnují konkrétní okruh osob) „přesně, úplně a pravdivě písemně oznámit...“ stanovený okruh informací, aniž by to však z podstaty věci i s ohledem na formulaci zmíněného ustanovení vylučovalo souběžnou aplikaci práva na informace v případě dalších úředních osob. Jinými slovy, je rozdíl mezi plošnou aktivní informační povinností, a informační povinností na žádost v konkrétním a individuálně posuzovaném případě. Stran údajných úmyslů zákonodárce je pak opět rozdíl mezi situací v r. 2006, a dnes, kdy se podstatně proměnil pohled na význam práva na informace a důležitost veřejné kontroly, a to nejen ve společenském vědomí či v politických prohlášeních, ale i ve správní judikatuře.

Totéž obdobně platí o argumentaci nařízením vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, a zákonem č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu. Skutečnost, že pro určité skupiny osob vyplácených z veřejných prostředků lze přímo na základě zákona dovodit či zjistit, jaký je jejich příjem, ještě a contrario neznamená, že u ostatních je to min. ad hoc vyloučeno. Pokud bychom pak uvažovali v kategoriích speciality, nešlo by o specialitu k § 8b Infz, ale spíše o specialitu k § 8a InfZ. A hlavně – i kdyby to tak zákonodárce skutečně zamýšlel (nikoliv jako informační minimum, ale maximum), neznamená to, že by se s ohledem na ústavní zakotvení práva na informace nemohl žadatel potřebných údajů dovolávat, i přes nespolehlivě (re)konstruovaný údajný historický záměr zákonodárce, přímo Listiny.

Argumentace zvláštními normami výslovně ukládajícími povinnost informovat (kdy se prý a contrario v jiných případech informace neposkytne) může konečně vést i k neakceptovatelným důsledkům. Pokud by byl takový výklad obecně správný, pak by podobně ad absurdum bylo možno tvrdit např. i to, že nelze poskytovat jiné informace, než které jsou vymezeny v § 5 InfZ (tj. které zvláštní norma výslovně ukládá poskytovat), což je však výklad zjevně vadný. Zákon č. 236/1995 Sb. či nařízení č. 37/2003 Sb. lze spíše vnímat mj. jako prevenci sporů o informace u důležitých veřejných funkcionářů a zároveň jako projev zájmu na veřejné kontrole, což ale nijak nevylučuje poskytnutí informací i v případech jiných, odlišných, ostatních.

Poměřování základních práv a zvědaví žadatelé

V další části textu se autoři zabývají testem proporcionality a již první jejich závěr lze označit za zavádějící. Ani u sebe-exponovanější osoby, jako je prezident, poslanec apod. prý není možné neprovést poměřování s právem na ochranu soukromí, jinak by prý šlo o diskriminační postup ospravedlnitelný pouze výslovnou úpravou v zákoně.

Jednak u určitých úředních osob je převaha veřejného zájmu zřejmá prima facie, a jednak, lze-li zveřejnit informace o určitých osobách dle zákona č. 236/1995 Sb., stěží tak nebude možno učinit u osob výše postavených. O diskriminaci by dále bylo možno uvažovat v typově shodných případech, nikoliv v případech diametrálně odlišných (typicky zaměstnanec úklidu vs. ministr, o čemž v daném případě není řeči), tzn. odlišný průběh i výsledek řízení o žádosti o informace v takto rozdílných případech je plně opodstatněný.

Dovozovat, že když zákonodárce určité skupiny funkcionářů neupravil v zákoně, tak to znamená, že neexistuje veřejný zájem na informaci o jeho příjmu, je pak jen pokračováním výše již jednou vyvráceného nesprávného závěru. Veřejný zájem se navíc utváří nezávisle na vůli zákonodárce (zákonodárce ani nemůže sám stanovit, co je ve veřejném zájmu13). A jak už bylo naznačeno, ani údajná vůle zákonodárce či jeho údajná snaha určit, co je či není ve veřejném zájmu, nemůže mít jakýkoliv vliv na obsah práva na informace – to je deklarováno ústavodárcem a zakotveno mezinárodními úmluvami.

Lze naopak souhlasit se závěrem, že test proporcionality bude vždy namístě u řadových úředníků a že většinou převáží zájem na ochraně soukromí a údajů o jejich majetkových poměrech, jakkoliv ani zde nelze vyloučit převahu zájmu na poskytnutí informace14. V takových případech pak žadatel dle autorů musí prokázat převahu zájmu na poskytnutí informace, kdy nestačí jeho pouhá „zvědavost“.

Posledně uvedený závěr je ale velmi diskutabilní. InfZ je totiž postaven na opačném přístupu (není třeba zdůvodňovat nic15) a ani právo na informace není v ústavní rovině omezitelné posuzováním „zvídavosti“16 žadatele (srovnej znění čl. 17 odst. 4 Listiny).  Odůvodňovat žádost o informace skutečně není povinností žadatele – srovnej i náležitosti žádosti dle § 14 odst. 2 InfZ, kdy povinný subjekt v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny nemůže nad rámec zákona vymýšlet další požadavky na náležitosti žádosti o informace, konkrétně např. vysvětlení, proč je žádost podána, na co žadatel informaci potřebuje, jak s ní naloží apod. Z kontextu je navíc obvykle zřejmé, co je účelem žádosti – tedy veřejná kontrola nakládání s finančními prostředky ze strany povinného subjekt, ať už v obecné rovině, nebo v konkrétním případě.

Na problém konkretizace důvodů žádosti, který skutečně může mít význam při poměřování práva na informace (či veřejného zájmu na informování veřejnosti) s právem na ochranu soukromí, by bylo možno nahlížet spíše z jiného úhlu pohledu – pokud žadatel v konkrétních specifických případech nezdůvodní, z jakých důvodů převažuje právo na informace, vystavuje se riziku odmítnutí žádosti (proto tam, kde může dojít ke kolizi práva na informace s jiným právem, lze žadateli spíše jen doporučit odůvodnění či vysvětlení legitimity jeho požadavku). To by platilo typicky u řadového úředníka, kde nemusí být předem obecně známo, že cílem žádosti je např. zjistit, jak vysokou mimořádnou odměnu získal za protizákonný postup realizovaný na pokyn nadřízených či jak vysoce je ohodnocen z důvodu, že nadřízeného podporoval v předvolební kampani; anebo z jiného úhlu pohledu, že jde o min. lokálně či v určitých kruzích známou osobnost veřejného života apod. Nemělo by to ale platit u funkcionářů vysoce postavených, s podstatnými rozhodovacími pravomoci, kde naopak v zásadě převažuje právo na informace a požadavek na uvádění detailních důvodů žádosti je spíše šikanózní, obstrukční (a nezákonný a protiústavní – viz výše).

Obecně pak jistě nevadí aplikace testu proporcionality v každém posuzovaném případě, pokud ovšem nejde o test předstíraný, který v praxi končí takovým výsledkem, že informaci údajně nelze poskytnout ani o vrcholném vedoucím pracovníkovi důležitého a vlivného orgánu veřejné správy17.

Uzavírají-li pak autoři, že cíle veřejné kontroly nad nakládáním s veřejnými prostředky lze nepochybně dosáhnout i jinými způsoby (méně invazivními), které nebudou zasahovat do práva zaměstnanců na jejich soukromí, jde alespoň z empirického hlediska o omyl. A to ať už půjde např. o sekretářku finančně protežovanou z důvodu, že udržuje se svým nadřízeným intimní vztah, nebo o štědře honorovaného poradce18 či náměstka ministra19. Již zmiňovaný případ nejbližší spolupracovnice bývalého premiéra, ať už jde o působení na Ministerstvu práce a sociálních věcí, nebo na Úřadu vlády, také není důkazem efektivity „úředních“ kontrolních mechanismů20. Odkaz na blíže neurčené alternativní kontrolní mechanismy je tak spíše jen hypotézou nedoloženou žádným konkrétním případem stejně efektivních, leč „méně invazivních“, prostředků kontroly.

Unijní inspirace

Autoři ve snaze podpořit závěr o zásadní nepřípustnosti poskytování údajů o plněních z veřejných zdrojů konkrétním příjemcům odkazují i na rozhodnutí Soudního dvora EU ve spojených věcech C-92/09 a 93/09 z 9.11.2010 (Volker and Markus Schecke GbR und Hartmut Eifert v. Land Hessen), potažmo na rozhodnutí ESD ve věci C-465/00, C-138/01 a C-139/01 z 20.5.2003 (Rechnungshof v. Österreichischer Rundfunk).

 

V posledně uvedené věci soud dovodil, že zveřejnění jmenovitých údajů o příjemcích a přesných částkách platů a důchodů přesahujících určitou výši na internetu představuje i s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva zásah do soukromého života, byť se údaje týkají profesní činnosti; pojem soukromý život nesmí být vykládán restriktivně. To je ovšem známá věc, tedy že i aktivity konané při výkonu zaměstnání v zásadě také požívají práva na ochranu soukromí. K zásahu do soukromí tedy může dojít, otázkou ovšem je, zda je tento zásah přípustný, či nikoliv. A podstatné (pro míru přijatelnosti zásahu) může být i to, zda jde o výkon třeba podnikatelské činnosti v soukromém sektoru, anebo o výkon veřejné funkce. V této věci soud navíc výslovně uvádí, že posouzení, zda je široké zveřejnění osobních údajů (ročních příjmů nad určitou výši a jejich příjemců) nezbytné a přiměřené pro zajištění řádného hospodaření s veřejnými zdroji, je úkolem vnitrostátních soudů. Soud tedy nevyloučil zveřejnění platů a jmen příjemců, přestože potvrdil, že požadavek přiměřeného zpracování údajů (článek 6 odst. 1 písm. c) směrnice 95/46/ES) a podmínka zákonného základu či oprávněného zájmu (článek 7 písm. c) a e) směrnice 95/46/ES) pro takové zpracování jsou přímo aplikovatelné před nekompatibilním národním právem.7

Jde-li pak o první zmíněný rozsudek, předmětem diskuze není ani tak (ne)možnost poskytnutí informací, ale otázka individualizace a aplikace zásady proporcionality, kdy plošný požadavek na zveřejňování určité kategorie údajů či příjmů určité paušálně vymezené skupiny osob již může být nepřiměřený21, bez zohlednění kritérií, jako je doba, po kterou dotčené subjekty dostávaly podpory z veřejných zdrojů, frekvence podpor nebo jejich typ a výše (jak sami autoři uvádějí). Problém tedy není v samotném právu na informace, ale ve způsobu jeho realizace paušalizujícím způsobem. Ten však nenastává při individuálním posuzování každé jedné žádosti o informace dle InfZ.

Obecně je pak třeba upozornit, že rozsudek se týká speciálně aktivního zveřejňování informací na internetu, a lze z něj dovodit, že menšinu méně významných informací není nutno aktivně zveřejňovat, a contrario však pro informace významné platí opak. Zmíněný verdikt pak především vychází z prvotního předpokladu (presumpce) transparentnosti. Tzn. prvotně se má za to, že posuzované osobní údaje mají být zveřejněny ve všech případech, tj. ať jsou poskytnuté veřejné prostředky velké či malé. Teprve následně se v rámci testu proporcionality posuzuje, zda u malé části z nich neexistuje přeci jen převaha zájmu na ochraně soukromí. Rozsudek zároveň zjevně nepovažuje individuálně posouzené, ale předpisy vyžadované, zveřejnění příjemců veřejných prostředků za mimořádně rizikové, protože například (bod 4. výroku) výslovně prohlašuje použití článku 20 směrnice 95/46/ES o ochraně osobních údajů, podle kterého mají dozorové orgány pravomoc předem určit rizikové operace s osobními údaji a zkontrolovat je před zahájením zpracování, v těchto případech za nepovinné.

Ve stručnosti shrnuto – ani jeden ze zmiňovaných evropských rozsudků neposkytuje podporu pro závěr, že eurokonformní výklad InfZ vylučuje individuální poskytování informací o vydáních veřejných prostředků konkrétním osobám, byť i formou platu.

Konečně a margo uvedená argumentace údajně zhoršenou pozicí zaměstnanců veřejného sektoru při vyjednávání o platu se zaměstnavatelem ze sektoru soukromého, zná-li tento výši platu uchazeče, je také poněkud diskutabilní. Jednak s sebou veřejný sektor nese určité nároky a omezení22, jednak není a priori vyloučeno, aby zájemce o práci v soukromém sektoru vyjednal vysoký plat v novém působišti i na základě argumentů a faktorů jiných, než je prosté porovnání předchozího platu (např. že je veřejné správě natolik oddán, že by ji opustil jen při skutečně neodolatelné nabídce, anebo má od jiných zaměstnavatelů ze soukromého sektoru lákavé konkurenční nabídky apod.) a jednak by takto bylo možno argumentovat i u soudců či jakýchkoliv jiných veřejných činitelů, jejichž příjem je znám na základě zákona či z jiných zdrojů. Nedomnívám se, že (soukromý) zájem na hladkém rozvoji privátní kariéry osob opouštějících veřejnou moc je natolik intenzivní, aby převážil nad právem na informace, potažmo nad veřejným zájmem na veřejné kontrole hospodaření s veřejnými prostředky.

Riziko v šíření informací?

Autoři dále namítají, že plněním povinnosti ex post zveřejnit jednou již poskytnutou informaci na základě § 5 odst. 3 InfZ prý dochází k nepřiměřenému zásahu do práva na ochranu osobnosti a ochranu osobních údajů, a jde tak o neproporcionální zásah do uvedených práv, pročež musí být odmítnuto.

Tato úvaha je však dle mého názoru chybná. Již při poskytování informace musí být bráno v potaz i to, že poskytnutá informace může být poskytnuta opakovaně, resp. neurčenému okruhu příjemců, jak sami autoři naznačují, a právě to se snaží zajistit i InfZ. Jinými slovy, již při posuzování poskytnutelnosti informace je třeba na žádost o ni nahlížet tak, že nebude poskytnuta pouze jedné osobě, ale komukoliv. A jakkoliv je zveřejnění určitého osobního údaje (na základě zákona, třeba upozornit) komukoliv kvalitativně intenzivnějším zásahem do soukromí, stejně tak může šířit poskytnutou informaci i individuální adresát odpovědi na žádost o informaci (ať už jde o „řadového“ občana, novináře či televizní stanici). Ex lege uložená povinnost zveřejnit poskytnutou informaci všem, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup (byť ji řada povinných subjektů nedodržuje), je tak spíše projevem snahy zajistit možnost opakovaného použití informace a dále i účinné veřejné kontroly. A ve výsledku se intenzita zásahu do soukromí ani nemusí zásadně lišit od případu, kdy poskytnutou informace přes eventuální nečinnost povinného subjektu stran plnění § 5 odst. 3 InfZ dále šíří sám žadatel o informaci, jak bylo naznačeno. Konečně – kdo ze čtenářů prochází webové stránky všech povinných subjektů a pročítá poskytnuté informace? O zásadní zásah proto většinou nepůjde.

Ústavnost aneb srovnávání nesrovnatelného

Autoři dále odkazují na údajnou protiústavnost ustanovení § 8b InfZ stran zveřejňování údajů o příjmech úředních osob (jakkoliv předtím dovozují, že cit. ust. InfZ na danou otázku nedopadá), a berou si na pomoc závěry ÚS obsažené v nálezu ze dne 20.12.2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/11, publikovaného pod č. 43/2012 Sb. Nález se týká zjišťování údajů v telekomunikačním provozu dle § 88a trestního řádu, potažmo ochrany soukromí v uvedeném kontextu.

Zdůrazněny jsou závěry ÚS, že možnost zásahu do soukromí musí být stanovena zákonem s požadavkem přesnosti a zřetelnosti v jeho formulacích, a současně musí být zásah předvídatelný, šetrný a přiměřený a má bránit zneužití poskytovaných údajů, čímž se rozumí stanovení podmínek přístupu a existence účinné kontroly dodržování těchto podmínek. Neurčitost a přílišná obecnost zákona nemůže být dle ÚS nahrazena rozhodovací praxí soudů. Dle autorů pak žádný z těchto požadavků ÚS není v případě poskytování informací o platech naplněn.

V případě této argumentace však myslím jde o zásadní nedorozumění, kdy autoři v nadsázce řečeno míchají hrušky s jablky. Existuje totiž podstatný rozdíl mezi paušálním a nediferencovaným nakládáním s natolik citlivými údaji, jakou jsou záznamy či další data týkající se telekomunikačního provozu (provozní a lokalizační údaje) kohokoliv bez rozdílu, tedy s údaji o telekomunikačním provozu, které jsou předmětem telekomunikačního tajemství na jedné straně, a individualizovaným informováním o platech úředních osob placených z veřejných prostředků na straně druhé. 

Dále, jak už bylo naznačeno, právo na informace vyplývá přímo z Listiny, lze se jej přímo, bez ohledu na zákonnou úpravu, dovolávat, a nelze ani vyčkávat, zda, kdy nebo jak bude regulováno na zákonné úrovni – v této rovině pak může být omezeno pouze z důvodů formulovaných v Listině, nikoliv „prováděno“ zákonem. Oproti tomu orgány činné v trestním řízení žádné základní právo na údaje z telekomunikačního provozu nemají.  Závěry ÚS byly dále adresovány orgánu veřejné moci, zasahujícímu při naplňování svých úkolů do soukromí občanů – nikoliv občanům jako nositelům základním práv, kteří poptávají informace. Jde tak o podstatně odlišnou problematiku. Konečně skutečnost, že meze střetu mezi osobnostními právy, potažmo ochranou soukromí, a právy či zájmy odlišnými, určuje až judikatura, je myslím také všeobecně známa a akceptována. Jinak ani nelze, nahlédneme-li obecnost ustanovení např. § 11 a násl. „starého“ občanského zákoníku, resp. § 81 a násl. občanského zákoníku nového.

A jak už bylo zdůrazněno, je rozdíl mezi saturací práva na informace stran vydávání veřejných prostředků na příjmy úředních osob podrobovaných ve veřejném zájmu veřejné kontrole, a nakládáním s citlivými osobními údaji z telekomunikačního provozu (intenzitou zásahu do soukromí srovnatelnými s odposlechy, jak poukazuje ÚS), týkajících se kohokoliv bez rozdílu, pro potřeby orgánů činných v trestním řízení.

Úvahy de lege ferenda a zneužití institutu podjatosti

Závěrem autoři uvažují, jak by bylo možno do budoucna poskytování údajů o platech zaměstnanců veřejné správy lépe upravit. Navrhují především stanovení určité hranice, kdy by se poskytovaly údaje o příjmech, a kdy již nikoliv. Takový návrh však má slabinu v tom, že pestrost různých pracovních zařazení i odlišnost výše příjmů dle zaměstnavatele i regionu je příliš široká na to, aby bylo možno přesnou hranici určit. Zároveň nelze ve specifické situaci vyloučit veřejný zájem na informování i o příjmu hůře placeného úředníka.

Autory je dále ve prospěch (závěrem už zcela) negativního postoje k poskytování informací o platech úředních osob argumentováno i tvrzením, že poskytování individualizovaných informací o platech je v rámci evropských zemí spíše výjimečné, poskytují se prý spíše souhrny a průměry. Konkrétní příklady dotyčných zemí uvedeny nejsou.

Z komparativního pohledu však lze poukázat např. na právní úpravy alespoň dvou ze zemí Rady Evropy, z rozdílných právních kultur, ale zastřešených stejně jako Česká republika stejným Evropským soudem pro lidská práva (tzn. s obdobnými standardy ochrany soukromí, ale i práva na informace), konkrétně na úpravu Slovenska a Velké Británie. Podle § 9 odst. 3 slovenského zákona o slobodě informácií se zpřístupňují mj. i údaje o mzdě, platu nebo platových poměrech a dalších finančních náležitostech přiznaných za výkon funkce nebo za výkon pracovní činnosti, pokud jsou hrazené ze státního rozpočtu nebo z jiného veřejného rozpočtu, a to jde-li (mj.) o představené ve státní službě, vedoucí zaměstnance vykonávající práce ve veřejném zájmu, vedoucí zaměstnance zaměstnavatele, který je orgánem veřejné moci, či o nadřízené ve služebním poměru.

Ve Velké Británii se pak informace o platech veřejných zaměstnanců dokonce zveřejňují on-line23, přičemž tak lze nalézt mj. údaje o platech vedoucích zaměstnanců, odpovídajících úrovni vedoucích zaměstnanců 2. – 4. úrovně dle českého zákoníku práce, v ročním vyjádření po zaokrouhlení do pásem odstupňovaných po 5.000 librách. Zatímco v právě uvedené členské zemi Rady Evropy jsou tedy dokonce aktivně zveřejňovány údaje o příjmech výše postavených zaměstnanců, v České republice by to dle autorů zřejmě mělo být vyloučeno.24

Nejpodstatnější (a zároveň – alespoň na první pohled – nejzáludnější) argument, který má podpořit závěr o nemožnosti, tentokrát procesní, poskytnutí informací o platu úředníka, stojícího zpravidla ve vedoucí pozici, je poukaz na možnost vyslovení podjatosti všech úředníků, směřuje-li žádost o informace vůči vrcholným představitelům povinného subjektu.

Tento argument, byť vyslovený jako by mimochodem, však může mít zásadní dopady na poskytování informací o nejvýše postavených úředních osobách toho kterého úřadu. Pro úplnost lze podotknout, že již byl i v praxi použit, jak autoři diskutovaného textu sami potvrdí, a může být obstrukční inspirací i pro další povinné subjekty. Byť v případě platů vrcholných úředníků je prima facie zřejmé, že právě jich se omezení informační povinnosti konkurujícím právem na ochranu soukromí principiálně netýká, s ohledem na převahu veřejného zájmu na poskytnutí informace. V případě namítnutí podjatosti, jakkoliv půjde o námitku účelovou, totiž mnohdy nebude nikoho, kdo by o žádosti mohl rozhodnout. Zejména tehdy, nelze-li věc ani delegovat jinam, kde informací navíc ani nedisponují (a dožádaný povinný subjekt bude setrvale argumentovat komplexní podjatostí, tzn. že nemůže jakkoliv konat, případně součinnost „natvrdo“ odepře).

Takovýto argument by však rozhodně neměl obstát. Pomiňme okolnost, že podjatostí argumentují úřední osoby ve vztahu k sobě samým zpravidla jen tehdy, když ve věci nechtějí rozhodovat, a jen naprostou menšinu iniciativně hlášené podjatosti tvoří případy, na které institut vyloučení z projednávání věci skutečně dopadá (např. příbuzenské či intimní vztahy s účastníky řízení apod.). Pomiňme i skutečnost, že sezná-li úřední osoba oprávněnost žádosti o poskytnutí informace a zákon i judikatura jí velí informaci poskytnout, neměla by jí v poskytnutí požadované informace jakákoliv podjatost, byť k její vlastní osobě přímo se vztahující, bránit.

Je třeba přiznat, že na první pohled má argument podjatostí, byť je spíše obstrukční, určité ratio. Buď je sám úředník předmětem žádosti o informace, anebo se žádost týká jeho nadřízeného, a lze pak alespoň teoreticky předpokládat, že úředník není profesionálem, který postupuje dle zákona, ale nechá se ovlivnit k nezákonnému postupu, buď obavami z reakce nadřízených, nebo přímými pokyny výše postavených úředníků, kteří rozhodují o jeho platu, pracovní náplni, podmínkách výkonu práce atd. Může tak skutečně nastat situace, kdy o žádosti po uplatnění námitky podjatosti nemá, kdo rozhodnout (resp. nemůže rozhodnout nikdo, kdo by mohl informaci sám poskytnout nebo její poskytnutí vymoci).

K celkové paralýze úředního aparátu, aby nebylo možno vůbec rozhodovat, by však nemělo dojít. Správní řád na podobné situace pamatuje např., jde-li o vedoucí ústředních správních úřadů (§ 14 odst. 6 správního řádu). Správní řád předvídá situaci, kdy by v případě podjatosti již nebylo osoby či orgánu, který by mohl rozhodnout, a proto stanovuje, že ustanovení o vyloučení z projednávání věci se v takovém případě nepoužijí. Shodně by per analogiam mělo být dle názoru autora postupováno i ve výše nastíněné situaci25. Jinak bychom dospěli k situaci, kdy je zabráněno rozhodnutí o právu účastníka, tedy k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), což je situace v právním státě nepřípustná.

Zároveň, jak opakovaně judikoval nejen NSS, nelze se účinně domáhat aprobace zneužití práva26. Je zřejmé, že námitka podjatosti není uplatněna proto, aby byl účastník řízení chráněn před zaujatostí rozhodující oprávněné úřední osoby, ale z důvodu, že dotčená úřední osoba chce jeho oprávněným zájmům, min. na vydání rozhodnutí přezkoumatelného nadřízeným správním orgánem, potažmo soudem, aktivně bránit. Institut podjatosti je tak (zne)užit ke zcela jiným, a to nelegitimním, účelům, než kterým má sloužit. Na takové zneužití práva (zde nikoliv účastníkem, ale paradoxně správním orgánem prostřednictvím oprávněné úřední osoby), by však neměl být brán zřetel a k námitce by proto nemělo být přihlíženo.

O žádosti o informace proto musí povinný subjekt rozhodnout i přes zmíněnou námitku vyloučení. Pro úplnost dodejme, že pokud by se tak nestalo, lze se po nadřízeném správním orgánu domáhat skrze § 80 správního řádu učinění opatření proti nečinnosti, a pokud není adekvátně reagováno anebo povinný subjekt takové opatření ignoruje, lze se obrátit žalobou na nečinnost na správní soud a po něm požadovat, aby uložil povinnému subjektu povinnost naložit se žádostí o informace v souladu s InfZ (tzn. informaci poskytnout, nebo zákonem předvídaným způsobem rozhodnout o odmítnutí žádosti).

De lege ferenda, s ohledem na další (rovněž hojně využívanou) možnost úřední obstrukce, spočívající v opakovaném vydávání nezákonných rozhodnutí psaných ve stále stejném znění či jen s drobnými obměnami, přes opačné stanovisko nadřízeného správního orgánu27, tzv. úřední „ping-pong“, se pak jeví jako nezbytnost zavedení institutu informačního příkazu, resp. vykonatelného rozhodnutí nadřízeného správního orgánu, ukládajícího povinnost poskytnout odpíranou informaci (teoretickou variantu obrácení se na správní soud se žalobou na nečinnost či odvážně přímo žalobou meritorní, poukazující na neúčinnost opravných prostředků, kdy je zákonem i Listinou zaručené právo cestou obstrukcí odpíráno, nelze považovat za uspokojivou).

Pomineme-li již zmíněnou možnost využití opatření proti nečinnosti, tak varianta iniciace mimořádné kontroly ze strany nadřízeného orgánu (v rámci výkonu dozorčích a kontrolních oprávnění), jehož závěry, resp. uložená opatření k nápravě, nejsou fakticky vymahatelná, se nejeví být efektivní. A ani iniciace trestního řízení vůči oprávněným úředním osobám pro podezření ze spáchání trestného činu Zneužití pravomoci úřední osoby dle § 329 trestního zákoníku, jímž lze teoreticky sankcionovat porušování zákona, resp. nerespektování závazného právního názoru nadřízeného správního orgánu (v případě zmíněného „ping-pongu“), také není systémovým řešením. Vedle řady jiných změn, které by mohly přispět k vymahatelnosti práva na informace (ale i k řešení jiných obtíží při aplikaci InfZ), je alespoň institut informačního příkazu, tedy obdoba oprávnění (a zároveň povinnosti) soudu nařídit poskytnutí informace28, zde pak i v rámci správní soustavy, nezbytným minimem, které zákonodárce žadatelům dluží.

Závěr

S ohledem na výše uvedené je myslím zřejmé, že poskytnutí údajů o platech úředních osob, především těch „výše postavených“, nic nebrání, a nerozhodný je (s ohledem na veřejný zájem na veřejné kontrole) i eventuální nesouhlas dotčené úřední osoby s poskytnutím požadované informace. Právo na informace je zaručeno přímo Listinou a není zpochybnitelné ani disputacemi nad jeho provedením v InfZ. Předmětem diskuzí může být nanejvýš šíře tohoto práva, konkretizovaná judikaturou, neboť na zákonné úrovni to zřejmě není beze zbytku možné. Nemělo by naopak docházet k tomu, že i v přehledných a nepochybných případech bude účelově argumentováno v neprospěch práva na informace, v rozporu min. se správní judikaturou (je to soud, kdo poskytuje závazný výklad zákona) a v rozporu s principem zachování nabytých práv tak, aby bylo zmíněné právo popíráno a odpíráno. Proto byl sepsán i tento text, jako příspěvek k tomu, aby v legitimních, resp. ústavně aprobovatelných, případech, bylo právo na informace, byť v natolik kontroverzní oblasti, jíž jsou platy úředních osob, naplněno.

Pro úplnost autor dodává, že za legitimní považuje žádost o informace tehdy, má-li skutečně sloužit veřejné kontrole nakládání s veřejnými prostředky, eventuálně rovněž tehdy, pokud se ten který vysoce postavený představitel veřejné správy odmítá řídit zákonem, a coby projev nevůle respektovat právo a judikaturu navenek deklaruje, že informace zkrátka poskytovat nebude. Nelze na druhé straně ani vyloučit, že některé žádosti o informace mohou být projevem závisti, záliby v kverulačních aktivitách či prostředkem msty za údajná příkoří způsobená tou kterou úřední osobou. V reakci na podobné žádosti by však neměl být popřen smysl práva na informace. Za adekvátní odpověď proto nelze považovat restrikce v oblasti práva na informace, ale spíše trpělivé posuzování jednotlivých žádostí, při zachování respektu ke garantovaným ústavním právům. Jak už bylo výše naznačeno, transparentnost a otevřenost se nakonec vyplácí i samotné veřejné správě, ať už snížením nákladů na zbytečné byrokratické „boje“ s občany, nebo zvýšením důvěry u veřejnosti.

(Text byl v téměř shodném znění publikován pod názvem "Z povinnosti informovat o platech úředních osob se vyvléci nelze" v časopisu Správní právo č. 7-8/2014.)

 

1 Viz i následující rozsudek NSS ze dne 11.11.2011, č.j. 4 As 40/2010 – 60, nebo rozsudek NSS ze dne 6.12.2012, č.j. 1 As 169/2012 – 38, nebo třeba rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20.12.2012, č.j. 8 A 52/2012 – 47, jakož i další judikáty zmiňované samotnými autory.

2 Osmý senát pouze položil důraz na to, zda se má zveřejňování platových poměrů skutečně týkat „kteréhokoliv zaměstnance veřejné správy“.

3 Srovnej rozhovor předsedy NSS JUDr. Josefa Baxy zveřejněný v deníku Právo dne 18.6.2011 s výmluvným titulkem „Lidé mají právo vědět, jak jsou úředníci i soudci odměňováni“ (viz též online pod názvem „Společnost má vědět, jak jsme odměňováni, míní předseda NSS Baxa“ zde: http://www.novinky.cz/domaci/236605-spolecnost-ma-vedet-jak-jsme-odmenovani-mini-predseda-nss-baxa.html [online] [cit. 2.9.2014]).

4 Viz např. diskuzi na blogu Jiné právo pod textem „Poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, NSS v ÚOOÚ a tak dále“ zde: http://jinepravo.blogspot.cz/2011/06/poskytovani-informaci-o-prijemcich.html [online] [cit. 2.9.2014]

5 Smyslem a účelem práva na informace je právě veřejná kontrola výkonu státní (resp. veřejné) moci, srovnej Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol.: Listina základních práv a svobod. Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2012, s. 432 a 437.

6 Viz § 8b odst. 2 InfZ.

7 Tento argument popírá i „Metodické doporučení Ministerstva vnitra (tj. gestora InfZ i zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů) a Úřadu pro ochranu osobních údajů (tj. nezávislého kontrolního orgánu na úseku ochrany osobních údajů) k poskytování informací o platech pracovníků povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím“. Toto stanovisko (byť restriktivně pojaté, a z tohoto důvodu odmítnuté mj. Veřejným ochráncem práv) v prvé řadě podřazuje informace o platech zaměstnanců povinných subjektů pod § 8b InfZ s tím, že takové informace se poskytují i bez souhlasu dotčených osob. Dále stanovisko jednoznačně uzavírá, že žádost o informace o platových poměrech nelze odmítat u veřejných funkcionářů ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a rovněž u veřejných funkcionářů dle § 2 odst. 2 a 3 cit. zákona, mají-li významnější rozhodovací pravomoci.

8 Dle informací autora nebyl dotaz novináře Lidových novin po příjmech dotčené úřednice, přímo podřízené předsedovi vlády, zodpovězen dodnes, a spor ve správním soudnictví doposud probíhá, ač už jde o informaci veřejně známou.

9 Osobní konzultace jmenovaného autorem.

10 Tomu by nasvědčovala i rozhodnutí vydaná Ministerstvem vnitra v níže zmiňovaném případě „ping-pongu“ mezi Magistrátem hl. m. Prahy a Ministerstvem vnitra, viz poznámku pod čarou č. 27 níže.

11 Srovnej nález ÚS ze dne 17.12.1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97; negativní postoj Úřadu pro ochranu osobních údajů k informování o platech úředních osob, a obecně i o jiných věcech veřejného zájmu, s odkazem na potřebu ochrany osobních údajů, je ostatně dostatečně znám, ať už jde o diskutované zveřejňování údajů o platech výše postavených úředníků, nebo třeba o zveřejňování záznamů z jednání obecních zastupitelstev atd.

12 Příklady jednání, kdy v praxi manželka žádá informace o platu milenky svého manžela nebo kdy si obvinění „vyřizují účty“ s úředníky přestupkového oddělení, nelze považovat za zcela relevantní. Z excesu by nemělo být činěno pravidlo tak, aby se v reakci na takový pokus o zneužití práva informace raději neposkytovaly vůbec. Povinný subjekt by si s obdobnými žádostmi měl dokázat poradit. Pro úplnost upozorněme, že něčeho podobného se naopak dopouštěli někteří úředníci vůči funkcionářům NSS v reakci na vydání rozsudku ze dne 27.5.2011, č.j. 5 As 57/2010 – 79, a následné potvrzení předsedou NSS, že daný právní názor platí a bude i vymáhán (viz text odkazovaný v poznámce pod čarou č. 3 výše).

13 Srovnej nález ÚS ze dne 28.6.2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04.

14 Viz případ „Maděra vs. Zlín“, kde byly předmětem sporu vysoké odměny, poskytnuté zaměstnanci údajně jako výraz vděku za nezákonný postup, razantně sankcionovaný ve vztahu k povinnému subjektu Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže.

15 Viz též Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 8. vydání. C.H.Beck, Praha 2012, s. 639 /v textu bod 4., písm. b)/.

16 Autor se setkal i s argumentací odkazující na usnesení ÚS ze dne 18.12.2002, č.j. III. ÚS 156/02, které hovoří o tom, že právo na informaci neslouží k uspokojení pouhé zvídavosti tazatele. Je však třeba upozornit, že tato úvaha je pouze obecnou proklamací ÚS nesouvisející s meritem většiny žádostí o informace, zde pak stran platu úředních osob, dále ÚS v daném případě řešil diametrálně odlišnou právní otázku, a důležité je i to, že daná úvaha nemá oporu v Listině ani InfZ (otázka náležitostí žádosti, které lze na základě zákona požadovat). A konečně usnesení ÚS nikoho nezavazuje a nelze je v právní argumentaci relevantně použít (srovnej Bobek, M., Kühn, Z. a kol.: Judikatura a právní argumentace. Teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou. Auditorium, Praha 2013, zejména s. 367 – 368).

17 Příkladem takového postupu budiž např. rozhodnutí vedoucího Kanceláře prezidenta republiky ze dne 12.3.2014, č.j. KPR 1352/2014, který odmítl poskytnout údaj o svých příjmech, ač v případě osob vedoucímu kanceláře přímo podřízených tak předtím již opakovaně nařídil Městský soud v Praze, srovnej rozsudek cit. soudu ze dne 22.6.2012, č.j. 5 A 274/2011-55, nebo ze dne 20.12.2012, č.j. 8 A 52/2012 – 47.

18 Srovnej text „Premiérův šéfporadce Říman: 110 tisíc korun za 80 hodin“ publikovaný zde: http://ceskapozice.lidovky.cz/premieruv-sefporadce-riman-110-tisic-korun-za-80-hodin-fh1-/tema.aspx?c=A120130_054105_pozice_54492 [online] [cit. 6.9.2014].

19 Viz text „Náměstci ministrů brali víc než jejich šéfové“ zveřejněný zde: http://www.novinky.cz/domaci/287496-namestci-ministru-brali-vic-nez-jejich-sefove.html [online] [cit. 6.9.2014].

20 Je to spíše jen vědomí možné veřejné kontroly (resp. negativní reakce veřejnosti), pokud možno proveditelné v reálném čase, které může zabránit excesívním výdajům, zde přemrštěným odměnám blízké osobě.

21 Byť ho zná i české právo: Poskytovatelé dotací jsou povinni zaznamenávat v centrální evidenci dotací a návratných finančních výpomocí, poskytovaných ze státního rozpočtu, údaje o těchto dotacích a návratných finančních výpomocích a o jejich příjemcích. Údaje jsou zveřejňovány na webu Ministerstva financí zde: http://www.mfcr.cz/cs/o-ministerstvu/zakladni-informace/informacni-systemy/cedr [online] [cit. 6.9.2014]. Na poskytování informací o dotacích Ministerstvu financí se zároveň (logicky) nevztahuje povinnost mlčenlivosti orgánů veřejné správy (§ 18 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů).

22 Např. formou konkurenčních doložek, ale třeba i zákonem výslovně formulovaných zákazů působit po odchodu z určitého místa v téže oblasti, kde zaměstnanec předtím získal exkluzivní informace využitelné u konkurence či v soukromém sektoru.

23 Na serveru data.gov.uk, resp. (např.) na webové adrese http://data.gov.uk/organogram/cabinet-office [online] [cit. 6.9.2014].

24 Pro porovnání situace v dalších zemích pak lze odkázat na materiál Parlamentního institutu „Přístup veřejnosti k platům vysokých úředníků ve vybraných státech“ (informační podklad č. 5.324) z prosince 2011 zpracovaný Marií Beranovou a dr. Jindřiškou Syllovou, viz zde: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=77213 [online] [cit. 6.9.2014].

25 Podotkněme, že analogie v procesním právu, byť jde o právo veřejné, je zásadně možná, nevede-li k újmě účastníka řízení.

26 Srovnej přiměřeně např. rozsudek NSS ze dne 4.5.2011, č.j. 1 As 27/2011 – 81, č. 2452/2012 Sb.NSS a na něj navazující judikaturu; zároveň přiznejme, že to může být nejen občan, potažmo účastník řízení, ale i orgán veřejné moci, kdo se v zájmu prosazování vlastních cílů pokouší právo zneužít. Aniž by byl důvod vůči němu postupovat méně přísně, než vůči „řadovým občanům“ – spíše naopak.

27 Srovnej postup Magistrátu hl. m. Prahy rozepsaný v tabulce přístupné zde: http://www.otevrete.cz/novinky/soutez-otevreno-x-zavreno-prispela-k-ukonceni-rozsahle-obstrukce-585.html [online] [cit. 6.9.2014]; Magistrát hl. m. Prahy přes opakovaná zrušující rozhodnutí Ministerstva vnitra, zavazující jej svým právním názorem, na 12x odmítl žádost o informaci. Poskytl ji až po „vítězství“ v soutěži Otevřeno x Zavřeno pořádané Otevřenou společností, o.p.s.

28 Srovnej § 16 odst. 4 InfZ.