středa 6. března 2019

Praktický komentář k zákonu o právu shromažďovacím


Dovoluji si zájemce a zájemkyně upozornit na vydání nového komentáře k zákonu o právu shromažďovacím, který je zaměřen na praktické řešení situací při výkonu a regulaci práva shromažďovacího.




Pro stručné představení lze citovat anotaci vydavatele:

„Praktický komentář k zákonu č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, od autorů Kateřiny Jamborové a Jana Potměšila vychází z aplikačních zkušeností autorů při poskytování poradenství obcím a Policii České republiky, a to v terénu, správním řízení i v soudním řízení správním, jakož i z komunikace se svolavateli i účastníky shromáždění.
Komentář by měl být praktickým návodem pro všechny zúčastněné. Snahou autorů bylo poskytnout v předložené publikaci návod nejen pro situace běžné a obvyklé, ale i takové, kde samotné znění zákona neposkytuje jasné řešení. To vše pokud možno srozumitelnou a návodnou formou, bez abstraktních akademických úvah. Komentář přesto zohledňuje nejdůležitější judikaturu, a to včetně judikatury Evropského soudu pro lidská práva, na niž je přinejmenším před správními soudy stále častěji odkazováno.
Zvláštní pozornost je věnována poslední velké novele zákona (č. 252/2016 Sb.), jejímž cílem bylo umožnit orgánům veřejné moci pružněji reagovat na různé typy shromáždění a nové problémy a konflikty, které stále se rozvíjející praxe přináší. S ohledem na dosavadní metodickou činnost a rozhodující podíl na přípravě zmíněné novely je tento komentář do značné míry zároveň i autorským výkladem, jímž je nastiňován zamýšlený účel a smysl zákonných norem.“
Pro úplnost dodejme, že s ohledem na specifika shromažďovacího práva, zejména stran kvalifikace některých protiprávních jednání, se komentář nad rámec zákona zabývá všemi přestupky nejčastěji páchanými v kontextu shromažďování.

 

Ohrožené osoby, děti a znalci v nové úpravě přestupkového práva



Jednání charakteru domácího násilí bývá často kvalifikováno jako přestupek, ať už od okamžiku oznámení, nebo poté, co je věc orgány činnými v trestním řízení předána k projednání správnímu orgánu, resp. přestupkové komisi. Většina případů domácího násilí tak není řešena soudy, ale ocitá se mezi přestupky, projednávanými správními orgány. Považujeme proto za účelné seznámit se se základními pravidly projednávání přestupků charakteru domácího násilí, zejména s ohledem na změny přestupkového práva účinné od 1. července 2017, a dodat v této souvislosti i několik slov k postavení dětí a znalců.
Domácí násilí je nejčastěji pácháno mezi tzv. osobami blízkými, typicky manželem a manželkou, nebo jinými osobami v obdobném poměru. V těchto případech je bylo možno projednat dle předchozí úpravy zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, jen na návrh osoby postižené přestupkem, která se podáním návrhu zároveň stala účastníkem takto zahájeného řízení. Návrh bylo možno podat jen do 3 měsíců od okamžiku, kdy se o přestupku dotčená osoba dozvěděla (většinou splývá s okamžikem spáchání přestupku), návrh musel mít předepsané náležitosti a v případě neprokázání skutku hradila navrhovatelka náklady řízení. Návrhy psané osobami postiženými přestupkem, pokud tedy návrh podaly (cca v desetině případů), byly často nekvalitní a někdy také opožděné, pokud se o nutnosti podat návrh dozvěděly pozdě.
S účinností k 1. červenci 2017 již platí reformovaná úprava, která do určité míry navazuje na tu předchozí, avšak přináší i nová pravidla a nové otázky. Provedena byla zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, zákonem č. 251/2016 Sb. o některých přestupcích a změnovým zákonem č. 183/2017 Sb. Prvně uvedený zákon se zabývá základy odpovědnosti za přestupky, tresty, ochrannými opatřeními a procesními odchylkami řízení oproti podpůrně aplikovanému správnímu řádu. Druhý uvedený zákon sdružuje skutkové podstaty přestupků, které nebylo možno přiřadit do některého ze zvláštních zákonů. Jde zejména o přestupky proti veřejnému pořádku, občanskému soužití a majetku.
Nejčastěji jsou přestupky charakteru domácího násilí kvalifikovány jako přestupky proti občanskému soužití, spáchané buď ublížením na cti (zejména urážkami), nebo úmyslným ublížením na zdraví anebo některou z forem tzv. hrubého jednání - jde zejména o vyhrožování újmou na zdraví, schválnosti nebo jiné hrubé jednání. Pod jiné hrubé jednání lze zařadit velmi širokou škálu přestupků, od vyhrožování jinak, než újmou na zdraví, přes strkání či jiné fyzické útoky nezpůsobující zranění, až po pronásledování (stalking), nejedná-li se už o trestný čin, nebo jiné formy hrubého jednání mezi lidmi, přesahující rámec pouhé nevhodnosti či nezdvořilosti. Přestupky proti majetku jsou zřídkavé z důvodu, že poškozená či „ukradená“ věc v případě manželů zpravidla spadá do jejich společného jmění, a i v jiných případech bývá objektem, resp. je narušeno, primárně občanské soužití, nikoliv zájem na ochraně majetku (jako příklad uveďme zničení oblíbené věci z pomsty či jako naschvál).
Nově je přestupek vždy projednáván z moci úřední, i mezi osobami blízkými a v případě ublížení na cti (zde bez ohledu na vztah dotčených osob), tedy nikoliv jen na návrh, jak tomu bylo dříve. Ovšem stále se procesně rozlišují situace, kdy je přestupek spáchán mezi „cizími“ osobami, a kdy mezi tzv. osobami blízkými (potažmo kdy jde o ublížení na cti).
Mezi „cizími“ osobami (typicky rozvedenými manželi nebo v případě páru po rozchodu) se přestupek projednává z moci úřední bez dalšího. Může být odložen, může být projednán příkazem na místě (blokovou pokutou), nebo příkazem coby prvním úkonem v řízení anebo v nezkráceném řízení (zpravidla) s ústním jednáním o přestupku. Osoba postižená přestupkem se v nezkráceném řízení ocitne (pouze) v postavení svědka, na průběh řízení nemá vliv. Nanejvýš může být navíc i v postavení poškozeného, pokud jí byla způsobena majetková újma a uplatnila nárok na náhradu škody.
Mezi tzv. osobami blízkými (příbuzný v řadě přímé, sourozenec, manžel, partner či jiná osoba v poměru rodinném nebo obdobném, pokud by újmu druhého pociťovala jako újmu vlastní) se přestupek také projednává z moci úřední, ovšem shledá-li správní orgán důvody pro zahájení řízení, potřebuje k tomu ještě souhlas osoby postižené přestupkem. Totéž platí u přestupků ublížení na cti (urážek), zde bez ohledu na vztahy mezi dotčenými osobami. Z právě uvedeného však existuje výjimka, kdy se souhlas nevyžaduje, a to pokud byl přestupek spáchán na dítěti (osobě mladší 18 let) nebo pokud byl přestupek důvodem vykázání ze společného obydlí. Řízení se zde vede z moci úřední bez dalšího a osoba postižená přestupkem nemá ani zvláštní procesní práva (viz níže), která by jí náležela v případě podmínění řízení jejím souhlasem.
Pokud správní orgán důvody k zahájení řízení neshledá, může věc i odložit, konkrétně z důvodu, že oznámení o přestupku neodůvodňuje zahájení řízení. Konkrétně pokud např. správní orgán usoudí, že společenská škodlivost skutku je mizivá (skutek mu nepřipadá dostatečně závažný). V takovém případě se však o odložení vyrozumívá osoba přímo postižená spácháním přestupku, která v případě nesouhlasu může nadřízenému správnímu orgánu adresovat podnět proti nečinnosti, pokud dle jejího názoru řízení o přestupku mělo být zahájeno. (Zde uvedené platí o všech případech odložení, i když nejde o skutky spáchané mezi osobami blízkými nebo o urážky.)
Pokud však správní orgán dospěje k závěru, že skutek je dostatečně závažný a má tedy být projednán jako přestupek, musí si u přestupků mezi osobami blízkými (či u urážek) nejdříve opatřit souhlas osoby přímo postižené spácháním přestupku. K tomu jí musí poskytnout alespoň 30 denní lhůtu. Pokud souhlas není dán, věc se odkládá. Pokud je souhlas udělen, následuje zahájení řízení. Předmět řízení („obvinění“) formuluje sám správní orgán. Správní orgán zde přestupek nemůže projednat příkazem na místě (blokovou pokutou) ani příkazem, musí vést nezkrácené řízení, v němž zpravidla nařídí ústní jednání o přestupku. K ústnímu jednání předvolá obviněného a svědky. Osoba postižená přestupkem bude vyslechnuta jako svědek, zároveň však má jako osoba dávající souhlas s projednáním přestupku i řadu významných procesních práv.
Vedle práva udělit (i vzít zpět) souhlas s projednáním musí být osoba postižená přestupkem vyrozuměna o zahájení řízení, má právo navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení, má právo na informace o řízení, má právo nahlížet do spisu, účastnit se ústního jednání a jiných úkonů v řízení, má právo klást otázky obviněnému a svědkům a má právo vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí před jeho vydáním, resp. po ukončení dokazování. Nemůže se pouze odvolat proti rozhodnutí vydanému ve věci. Pokud se však obviněný odvolá, může se už zase vyjádřit k jím podanému odvolání a spolu s tím reagovat na jeho argumenty či navrhovat nebo doplňovat nové důkazy.
Výkon procesních práv může osoba postižená přestupkem, která dala souhlas s řízením, svěřit i zmocněnci (či advokátovi). Pro větší komfort, zejména pocit bezpečí u jednání, připadá v úvahu i dostavit se s důvěrníkem, resp. osobou, která osobu postiženou přestupkem psychicky podpoří. Zákon to přímo nevylučuje, ale zatím ani přímo neupravuje, proto je vhodné osobu důvěrníka nějak formalizovat (zmocněním k zastupování, třeba i jen pro jedno konkrétní jednání) nebo její účast předjednat.
V některých případech je též aktuální ochrana osobních údajů osoby postižené přestupkem (ale třeba i svědka nebo zmocněnce), jako je místo aktuálního pobytu, pracoviště, telefonní kontakt apod. Správnímu orgánu by mělo stačit jméno, příjmení, datum narození a adresa pro doručování, třeba i u jiné osoby nebo u pomáhající organizace (ostatní údaje může uchovávat odděleně). Výslovná zákonná úprava ochrany osobních údajů v těchto případech ale opět chybí, ač by byla potřeba zejména u případů pronásledování (stalkingu). Zatím tedy může dojít k případům, kdy osobní údaje byly chráněny v trestním řízení, po předání věci do řízení o přestupku však ochrana končí.
V samotném řízení je důležité právo nahlížet do spisu, navrhovat důkazy či klást otázky svědkům a obviněnému. V posledně uvedeném případě reálně tehdy, pokud k tomu má osoba postižená přestupkem dostatek sil a kuráže. Správní orgán není nějak zvlášť povinován k zajištění alespoň pocitu bezpečí předvolané osoby, byť tak zejména po předjednání učinit může, resp. je to žádoucí (oddělení osob, zajištění přítomnosti další osoby, třeba i strážníka či policisty, umožnění přítomnosti důvěrníka). Každopádně v případě předvolání k výslechu svědka (resp. účasti na jednání obecně) nelze kontakt s obviněným vyloučit.
Pokud jde o výslech dětí, zákon také mlčí. Úprava se věnuje ochraně dětí jako podezřelých či obviněných, nikoliv už dětem v postavení svědka či osoby postižené přestupkem. Lze však do určité míry vycházet z jiných dostupných norem. Odkázat lze zejména na Úmluvu o právech dítěte, ukládající povinnost upřednostňovat při všech postupech (i) orgánů veřejné moci zájem dítěte (které by tak mělo být vyslýcháno zásadně zcela výjimečně, zejména v nižším věku či týká-li se věc rodičů). Dále se lze inspirovat správním řádem, který upravuje výslech dítěte jako účastníka, mj. bez přítomnosti rodičů, za účasti orgánu sociálně-právní ochrany dětí apod., neboť v procesním právu analogické aplikaci úpravy v zásadě nic nebrání. Jakkoliv jsou děti často jedním z mála svědků domácího násilí, správní orgán by jim měl věnovat zvláštní ochranu (min. aby nebyly předmětem manipulace či se neocitaly „mezi mlýnskými kameny“) a měl by si pokud možno vystačit s jinými důkazy.
Děti nejsou explicitně chráněny v přestupkovém právu ani jako osoby postižené přestupkem či jako svědkové domácího násilí (oproti případům, kdy je dítě podezřelé či obviněné z přestupku, a do věci je vtažen orgán sociálně-právní ochrany dětí). Již nyní však lze dovodit oznamovací povinnost správních orgánů vůči OSPODu na základě povinnosti státních orgánů vyhledávat a ohlašovat případy ohroženého dítěte, jímž se rozumí i dítě ohrožené násilím v rodině (zakotveno v zákoně o sociálně-právní ochraně dětí).
Vrátíme-li se k samotnému řízení, ještě před vydáním rozhodnutí o přestupku (po skončení dokazování) má osoba postižená přestupkem, která dala souhlas s řízením, důležité právo vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí. Obvykle je prostor k vyjádření poskytnut na konci ústního jednání, vhodnější je však požádat ještě o několik dní na dodání písemného vyjádření. K tomu je užitečné mít k dispozici kopii všech důležitých podkladů ze spisu. Poté lze na základě analýzy důkazů (výpovědi, lékařské zprávy, další podklady) shrnout, co v řízení vyplynulo, co je prokázáno, co svědčí o vině, jak má být rozhodnuto. Správní orgán tak může mít usnadněnu práci a přinejmenším se musí s uplatněnými návrhy a námitkami vypořádat ve svém rozhodnutí.
Správnímu orgánu lze navrhnout, aby obviněnému uložil i některé z nově existujících ochranných opatření, konkrétně zákaz styku s určenou osobou (typicky s osobou postiženou přestupkem) či dalšími osobami, případně povinnost absolvovat program zvládání agrese. Tato opatření míří právě na přestupky charakteru stalkingu a domácího násilí. Programy zvládání agrese nabízejí jako sociální službu některá krajská intervenční centra, s nimiž může správní orgán tuto možnost předjednat a povinnost poté uložit.
Proti samotnému rozhodnutí o přestupku se osoba postižená přestupkem, která dávala souhlas řízením, odvolat nemůže. To platí i o případech, kdy bylo řízení zastaveno, typicky z důvodu, že spáchání přestupku nebylo dle správního orgánu prokázáno. Nově však alespoň osoba postižená přestupkem není povinna hradit náklady řízení.
Na druhé straně však lze v případě pravomocného zastavení řízení podat nadřízenému orgánu podnět k tzv. přezkumnému řízení, kde se uvedou procesní i věcné vady rozhodnutí, nasvědčující jeho nezákonnosti. Přezkumné řízení je dozorčím prostředkem, na jeho zahájení není nárok, pokud však správní orgán významně pochybil, může být nezákonné zastavení řízení zrušeno a věc se vrací zpět. Nepůjde o častý postup, ale určitý prostor pro revizi rozhodnutí zde je.
Pokud správní orgán rozhodne o vině a trestu, opět se může odvolat jen obviněný, k jím podanému odvolání se však osoba postižená přestupkem, která dávala souhlas s řízením, může vyjádřit a vyvracet či korigovat odvolací námitky, počítaje v to i uplatnění nových důkazů.
Pokud bylo řízení o přestupku vedeno z moci úřední bez souhlasu osoby přímo postižené spácháním přestupku, která tak vystupovala max. v pozici svědka, rozhodnutí se jí vůbec neoznamuje a možnosti ovlivnit osud řízení jsou malé. Sdělení výsledku řízení, potažmo kopie rozhodnutí, se pak lze domáhat jen obtížně. Obvykle se tak činí prostřednictvím žádosti neúčastníka o nahlížení do spisu s odkazem na právní zájem či jiný důležitý důvod (jímž může být např. záměr vymáhat náhradu škody či nemajetkové újmy nebo potřeba dokazování v jiném, např. opatrovnickém, řízení). V případě zjištění, že řízení bylo (nedůvodně) zastaveno, lze i zde podat podnět k přezkumnému řízení (to může v zásadě kdokoliv), byť opět se spíše menší nadějí na revizi rozhodnutí. Dodejme, že přezkumné řízení lze zahájit jen do 1 roku od právní moci dotčeného rozhodnutí.
Pro úplnost zmiňme, že přestupkové právo již jednou na krátkou dobu přiznávalo procesní práva blízká účastnickým i tomu, komu byla způsobena nemajetková újma, tedy nejen osobě, která uplatnila nárok na náhradu majetkové škody. Tím došlo k přiblížení k postavení poškozeného, jak je upraveno v trestním řízení, kde je účastníkem (poškozeným) osoba postižená trestným činem bez ohledu na to, zda jí byla způsobena škoda na majetku, nebo i nemajetková újma (např. týráním). Nově však zákon počítá jako s účastníkem řízení opět jen s poškozeným, který uplatnil nárok na náhradu škody na majetku. Zřejmě nejen z důvodu špatné adaptace praxe na rozšíření práv osob postižených přestupkem, ale i s ohledem na zvýšené administrativní nároky pro správní orgány, figuruje-li v řízení motivovaná oběť přestupku, která zpravidla nenechá bez povšimnutí, pokud správní orgán nevede řízení s náležitou péčí a kýženými výsledky. Požadavky na rozšíření práv osob postižených přestupkem přesto stále zaznívají min. od organizací pomáhající obětem předsudečné nenávisti (a popravdě řečeno by to bylo férové vůči všem osobám postiženým přestupkem, jakkoliv by to zřejmě vyžádalo další náklady na chod správního aparátu).
Stran běhu řízení je třeba ještě dodat, že přestupek se promlčuje za 1 rok od spáchání, nejpozději za 3 roky. Jednoletá doba se přerušuje (a běží nová – zase jednoletá – doba) v případě zahájení řízení o přestupku a dále (znovu) v případě rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný uznán vinným. Pokud je řízení zastaveno, promlčecí doba se ani v případě zrušení rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání nepřerušuje, a běží dál až do případného rozhodnutí o vině, anebo mezitím uplyne. Promlčecí doba na druhé straně vůbec neběží po dobu, kdy je o tomtéž skutku vedeno trestní řízení, konkrétně od zahájení úkonů trestního řízení až do předání věci správnímu orgánu (příp. do právní moci usnesení soudu o postoupení věci do přestupkového řízení, eventuálně do uplynutí lhůty pro dovolání, příp. právní moci rozhodnutí o dovolání). Zjednodušeně řečeno, pokud není ve věci vedeno trestní řízení, je třeba, aby do 1 roku od spáchání přestupku bylo zahájeno přestupkové řízení a poté opět do 1 roku bylo rozhodnuto o vině, jinak odpovědnost za přestupek zaniká.
Závěrem několik slov o postavení znalců, jichž především (vedle domácího násilí) se týká tento sborník. V přestupkovém řízení bývá ustanovování znalce spíše výjimečné, z časových i finančních důvodů. Častěji se s nimi lze setkat zejména v dopravě, u přestupků proti občanskému soužití ale jen výjimečně, např. jde-li o zranění a mechanismus jeho vzniku, a prakticky nikdy, jde-li o věrohodnost svědků či osobnost obviněného. Správní orgány však mohou využít znalecké posudky pořízené předtím orgány činnými v trestním řízení, neboť ty mohou být v souladu se správní judikaturou využity i v řízení přestupkovém (např. stran charakteru zranění, způsobu jeho vzniku, následků).
Pokud by přesto sám správní orgán hodlal nařídit vypracování znaleckého posudku, bude limitován mnoha okolnostmi. Jednou z nich jsou zmíněné finance, které (ne)má k dispozici. Další otázkou je formulace otázek znalci, kde se však úřední osoba může inspirovat policejními spisy, které jí v praxi prošly rukama. Pokud najde vhodného znalce a ustanoví jej, může posléze vzniknout problém v přístupu ke zdravotnické dokumentaci. Bez souhlasu subjektu údajů totiž může znalec dle zákona o zdravotnických službách požadovat potřebné dokumenty jen v trestním, nikoliv přestupkovém, řízení (souhlas dotčené osoby je proto třeba předem opatřit a znalci doložit). Problém může vzniknout i v případě, kdy zkoumaná osoba odpírá součinnost se znalcem – správní orgán zde má minimum zajišťovacích prostředků, resp. explicitně upravené nemá žádné (např. pořádková pokuta, předvedení). Přestupkové právo zde tak oproti trestním věcem opět přichází zkrátka.
Na samý závěr lze uzavřít, že nová úprava přestupkového práva přinesla určitá zlepšení, v dalších ohledech je však diskutabilní a některé otázky ponechává bohužel zcela neřešené. Doufejme však, že na základě upozornění z praxe i od odborné veřejnosti se v dohledné době alespoň v nejdůležitějších otázkách dočkáme nápravy a řešení.

V obdobném znění byl text publikován ve Sborníku příspěvků z konference na téma „Současné otázky praxe a legislativy znalecké činnosti nejen v kontextu domácího násilí“, který je on-line dostupný zde.