Přestupek zastupitele, úředníka, zájmy obce a podjatost

V praxi orgánů projednávajících přestupky se lze výjimečně setkat i s případem, kdy je podezřelým z přestupku člen zastupitelstva obce, radní či dokonce starosta. Na základě místní příslušnosti by pak měl přestupek projednávat obecní úřad (městský úřad) či Komise k projednávání přestupků téže obce. Jindy má být řešen přestupek úřední osoby, která pracuje pro tutéž obec, často má též určitou věc řešit úředník obce, která má sama na výsledku řízení eminentní zájem. Vyvstává otázka, zda je takový postup vůbec možný, zda jsou úředníci podjatí a jakou důvěru veřejnosti budí projednávání přestupku zastupitele, jiného úředníka či věci obce (možná) podjatými úředníky.
 

V první řadě je třeba si vyjasnit pojmy. Termínem podjatost se označuje vyloučení úřední osoby z projednávání a rozhodování věci, existují-li důvodné pochybnosti pro její poměr k věci nebo k účastníkům řízení, že bude mít určitý zájem na výsledku řízení. Zájem může být buď „pozitivní“ (úřední osoba chce nadstandardně vyhovět účastníkovi), anebo negativní (má zájem na poškození účastníka). Motivace může být vnitřní (např. úzký osobní vztah k účastníkovi) nebo vnější (např. tlak nadřízeného na určitý výsledek řízení). Okolnosti nasvědčující podjatosti pak lze dělit i na subjektivní (osobní postoj úřední osoby k účastníkovi řízení), tak objektivní (úřední osoba je např. podřízena osobě, jehož partner/ka má zájem na výsledku řízení). Obecně však zároveň platí, že úředník je profesionálem, neměl by dbát osobních ani vnějších tlaků či a zájmů měl by se řídit pouze zákonem. Institut vyloučení z projednávání věci slouží především k prevenci působení těch nejzávažnějších rizik, které by mohly vést k jinému než zákonnému rozhodnutí. Které může být v posledku ostatně vždy přezkoumáno správním soudem.
 

Ne zcela zřídkavým jevem je, pokud úředník projednává přestupek jiné úřední osoby zařazené do stejného či jiného orgánu obce. Není-li podezřelý z přestupku tomuto úředníkovi přímo nadřízen, nezakládá tato skutečnost sama o sobě podjatost. K tomu by musely přistoupit až další okolnosti, např. blízký rodinný či obdobný vztah, společné zájmy na určitém projektu apod. Přesto ve srovnatelném případě, kdy Komise k projednávání přestupků (dále také „komise“) odložila údajné přestupky strážníků městské policie spočívající v nepřiměřeném zákroku vůči stěžovateli, Veřejný ochránce práv (dále také „VOP“) doporučil takový postup, aby komise hned po oznámení takového přestupku z důvodu podjatosti požádala nadřízený orgán o delegaci (tj. předání) věci jinému správnímu orgánu (viz Závěrečné stanovisko VOP ze dne 22.6.2009, sp. zn.: 475/2009/VOP/IK). Veřejný ochránce práv zde byl skutečně nebývale vstřícný, a na věc lze pohlížet i jinak. Na druhé straně vyloučení úředníků, majících bližší vztahy s podezřelými, spíše zvýší důvěru stěžovatele v nestranný postup. Z praxe lze totiž poukázat i na často nadstandardní vztahy mezi úředníky či členy komisí s obecní či městskou policií, působící v místě, a to už z důvodu, že její vstřícnosti potřebují při doručování písemností, při zajišťování místních záležitostí veřejného pořádku atd.
 

Podjatost nemusí vyplývat jen ze vztahu ke konkrétním osobám, ale třeba i z okolnosti, že účastníkem řízení je sama obec (např. ve stavebním řízení). Zde opět daný fakt sám o sobě ještě nestačí k tomu, aby byl úředník vyloučen z projednávání věci. Srovnej zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004 – 67, kde NSS uvádí, že: „Rozhoduje-li obecní úřad v přenesené působnosti o právu či povinnosti obce, nelze bez dalšího usoudit na vyloučení jeho pracovníků pro pochybnosti o jejich nepodjatosti (…).“ Tento právní názor byl později podroben přezkumu v rozšířeném senátu NSS, který daný závěr modifikoval ve svém usnesení ze dne 20.11.2012, čj. 1 As 89/2010 – 119, ve kterém se zabýval tzv. systémovou podjatostí, tak, že: „Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti pracovníka správního orgánu (…) jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“ (podobně viz rozsudek NSS ze dne 27.11.2012, čj. 1 As 19/2010 – 106).
 

Tím ovšem k zásadnímu posunu nedošlo, ke konstatování „nadkritické míry“ tzv. systémového rizika podjatosti dospěl NSS až ve věci rozhodnuté rozsudkem ze dne 30.01.2013, čj. 1 As 89/2010 – 152, kde dodal: „Pochybnosti o nepodjatosti úředních osob orgánu územního samosprávného celku (…) ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, může za určitých okolností vyvolat již jen samotný politický význam či kontroverznost určité stavby, v souvislosti s níž se dané správní řízení vede, aniž by účastník správního řízení musel uvádět nějaké konkrétní skutečnosti, které by relevantním způsobem svědčily o politické „citlivosti“ věci. Přitom je však třeba rozlišovat mezi různými řízeními týkajícími se takové stavby, politická „citlivost“ zpravidla nebude z povahy věci zřejmá ve všech těchto řízeních.“ Ukázkovým případem tzv. systémové podjatosti (či vysokého „systémového rizika podjatosti“) je spíše případ řešený Veřejným ochráncem práv (viz Zprávu o šetření VOP ze dne 10.2.2011, sp. zn.: 3809/2010/VOP/DK), kde měl stavební úřad rozhodovat o výstavbě lihovaru poté, co radnici ovládlo hnutí, které si zabránění výstavbě vzalo za svůj hlavní volební program, a řada zastupitelů i úředních osob se v iniciativě proti stavbě občansky intenzivně angažovala. V každém případě lze doporučit, nejde-li pouze o rutinní postup či běžné stavební či jiné řízení, ale o věc, kde se sváří politické strany a různé zájmové skupiny, aby věc projednával orgán, jehož představitelé ve věci nebudou jakkoliv zainteresovaní.
 

Od úředníků se přes zájmy samotné obce konečně dostáváme i k zastupitelům a jimi páchaným přestupkům. V obecné rovině platí to, co uvedl NSS ve svém rozsudku ze dne 10.10.2007, čj. 2 As 29/2007 – 74: „Důvodem pro vyloučení úřední osoby (…) není pouhá skutečnost, že tato osoba, jako pracovník městského či krajského úřadu, rozhoduje ve věci přestupku, z něhož je obviněn zastupitel příslušného města či kraje.“ To je odůvodněno krom jiného nejen oddělením státní správy (kam spadá projednávání přestupků) od samosprávy (což je úkolem zastupitelů), ale třeba i tím, že řadový zastupitel stěží může ovlivnit plat či pracovní zařazení nebo úkoly konkrétního úředníka ani vůči němu není v nadřízeném vztahu.
 

Z právě uvedeného pravidla však platí výjimka, která se týká starosty. Starosta zastupuje obec navenek a odpovídá nejen za výkon samosprávy, ale v tzv. smíšeném modelu veřejné správy i za výkon státní správy. Dokonce ve věcech státní správy může i sám rozhodovat (obvyklejší u malých obcí, ve větších je k tomu placen úřední aparát, resp. obecní či městský úřad; u obecních úřadů členěných na odbory stojí v čele tajemník, stále však odpovědný starostovi, u malých obcí odpovídá za vše přímo starosta).
 

Pokud je tedy podezřelým z přestupku sám starosta, je podjatý i celý jemu podřízený obecní úřad, resp. jím jmenovaná Komise k projednávání přestupků. V takovém případě je třeba věc předložit nadřízenému správnímu orgánu se žádostí o delegaci věci na jiný správní orgán, neboť není osoby, která by o přestupku mohla rozhodnout. O řadových zastupitelích platí, co bylo řečeno výše, tedy že sami o sobě stěží mohou ovlivnit výsledek řízení či nějak vyvíjet nátlak na úředníka. Některé výjimečné případy z praxe však i zde nasvědčují, že přátelský vztah ke starostovi, členství ve stejné straně, či naopak příslušnost k opozici, jejíž členové mohou být poháněni k přestupkovému řízení např. pro údajné urážky vládnoucí koalice, mohou být okolností zpochybňující nestrannost a objektivitu řízení o přestupku, zejména má-li starosta či vedení obce na orgány obce velký neformální vliv. I v takových případech je pak vhodnější žádat nadřízený správní orgán o delegaci věci jinam. Existuje samozřejmě i riziko opačné – aby úředníci nepůsobili navenek „podjatě“, uloží raději vyšší až maximální sankci, aby nebyli jakkoliv podezíráni, že podezřelému „jdou na ruku“. Což je ovšem také špatně, fakticky se tím sami usvědčují z podjatosti, konkrétně z neschopnosti rozhodnout objektivně a nestranně.
 

Nastiňovaná úskalí a rizika, veřejností a samotnými účastníky řízení citlivě vnímaná, reflektuje i připravovaný návrh zcela nového „zákona o přestupcích a řízení o nich“, který automaticky počítá s delegováním věcí, kde je podezřelým z přestupku člen zastupitelstva obce, na jiný správní orgán. S ohledem na význam důvěry veřejnosti v nestrannost a zákonnost výkonu veřejné správy tak nejspíš lze právě popsaný „opatrnější“ přístup doporučit ke zvážení již není. Nejde o návod, aby se správní orgány zbavovaly práce na úkor svých kolegů z jiných obvodů (mělo by se týkat skutečně jen vlivných lokálních politických činitelů a zaměstnanců, zejména vedoucích, orgánů obce). Na druhé straně řada úředníků může jistě potvrdit, jak náročné bylo vedení řízení s účastníkem či dotčenou osobou, přesvědčenou o podjatosti a „zkorumpovanosti“ úředních osob a podávající další stížnosti a opravné prostředky. Ač bylo podezření z podjatosti objektivně nepodložené, správní orgán postupoval svědomitě dle zákona a účastník si vývoj či výsledek řízení vysvětlil nikoliv nereálností či neopodstatněností svých práv a nároků, ale právě nezákonným ovlivňováním řízení.
 

Závěrem lze proto shrnout následující: Pokud je projednáván přestupek či věc jiného úředníka (zaměstnance) téže obce, nezakládá taková okolnost sama o sobě podjatost. Podobně fakt, že v řízení vedeném obcí figuruje sama obec, ještě nezakládá podjatost úředníka obecního úřadu téže obce při projednávání této věci. Musely by k tomu přistoupit ještě další významné okolnosti nasvědčující zvýšenému riziku, že úředník nebude postupovat nestranně. Ani fakt, že podezřelým z přestupku je zastupitel obce, do jehož orgánu je úředník zařazen, ještě nezakládá podjatost dané úřední osoby. Výjimkou je pouze starosta, který je nejvýše postaveným představeným všech úředních osob zařazených do obecního úřadu, resp. který též jmenuje a odvolává členy Komise k projednávání přestupků. Zároveň je ale třeba citlivě zvážit, zda v tomto zákonem a judikaturou vymezeném rámci přesto nemůže dojít k ohrožení důvěry veřejnosti v nestrannost rozhodování správního orgánu. Úřední osoby proto musí být vždy schopny obhájit svůj postup, ať už před nadřízenými správními orgány, jinými orgány obce či před veřejností.

(Text byl ve zkráceném znění publikován v časopisu Pro města a obce č. 1/2015.)

Podjatost úředníků rozhodujících o svém zaměstnavateli (obec, kraj) před rozšířeným senátem NSS

Při současném „smíšeném“ či „spojeném“ modelu veřejné správy, kdy obce a kraje vykonávají jak funkce samosprávy, tak v přenesené působnosti i funkce státní správy, někdy dochází k situaci, kdy úředník územního samosprávného celku („ÚSC“), byv zařazen do jeho orgánu (obecní úřad, krajský úřad), rozhoduje ve věcech, kde je účastníkem právě jeho chlebodárce nebo kde má ÚSC na výsledku řízení alespoň eminentní zájem. Může takový úředník rozhodovat skutečně nezávisle, bez vnitřních i vnějších tlaků? Jinými slovy je takový úředník nepodjatý?

Správní soudy (a hádám i správní orgány) dosud odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu („NSS“) ze dne 16.12.2004, č.j. 2 As 21/2004-67, který se s touto otázkou vypořádal tak, že ke vzniku pochybností o nepodjatosti by musela k poměru mezi úředníkem a správním orgánem přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.

První senát NSS se však ve věci č.j. 1 As 19/2010-95 rozhodl od tohoto názoru odchýlit a otázku předložil rozšířenému senátu. Dle jeho výkladu je třeba nestrannost při rozhodování vnímat nejen subjektivně (jak to vnímají účastníci řízení či sám úředník, tedy zda je ze subjektivního pohledu ovlivňují, či zda existují, určité problematické vztahy), ale i objektivně, tedy zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly objektivně vést k legitimním pochybnostem, že úřední osoba určitým a nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje.

První senát NSS dále dovodil, že v další judikatuře následující úvodem zmíněnému rozsudku již bylo připuštěno, že úředník ÚSC je podjatý, pokud má jeho zaměstnavatel na výsledku řízení vedeného v přenesené působnosti zájem (dotkne se např. jeho majetku; viz rozsudek NSS ze dne 30.1.2008, č.j. 6 As 24/2007-89). Za stěžejní pak první senát považuje judikaturu NSS týkající se vyloučení soudců (usnesení ze dne 29.2.2008, č.j. Nad 4/2008-47, a ze dne 20.8.2009, č.j. Nao 42/2009-21), kteří měli rozhodovat o žalobě proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí téhož soudu vystupujícího v pozici správního orgánu prvního stupně. Všichni soudci specializovaných senátů zde byli dle NSS vyloučeni pro možnou podjatost, neboť nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci. Přes argumentaci profesionalitou soudců chtěl NSS jakékoliv pochybnosti vyloučit (na straně žalované vystupoval mj. předseda soudu).

Stejnými hledisky pak má být dle prvního senátu nahlíženo i na případné vyloučení úředních osob, rozhodující úřední osoba by neměla být v žádném vztahu závislosti k jednomu z účastníků řízení. První senát prý nenalézá žádné důvody, proč by na její vyloučení mělo být nahlíženo odlišně od soudců. Jsou-li na soudce kladena tak přísná kritéria při posuzování jejich možné podjatosti, tím ostražitěji by měla být tato kritéria brána v potaz ve vztahu k výkonné moci. Pokud je tedy úřední osoba v určitém stupni objektivní závislosti na účastníku řízení, měla by být věc delegována jinému správnímu orgánu. První senát jinými slovy naznačuje, že zaměstnanci ÚSC rozhodující v řízení, jehož je tento ÚSC účastníkem, jsou z úkonů v řízení vyloučeni.

S požadavkem na nezávislost a nepodjatost (i) úředníků ÚSC se jistě každý občan ztotožní. Úředník sice namítne, že dokáže rozhodovat nezávisle, že státní správa a samospráva jsou formálně odděleny a že o některých řízeních jeho zaměstnavatel, resp. představení, mnohdy ani nevědí, byť se tato řízení ÚSC týkají. Mnozí účastníci velkých stavebních řízení či řízení, kde má zájmy místní politická reprezentace, však budou odlišného názoru. Z nečekané strany se názoru prvního senátu NSS postavili zástupci advokátského stavu, a to Jiří Kindl a Jan Šturm v článku publikovaném v Právních rozhledech č. 3/2011 pod názvem „Jak to bude s podjatostí úředníků územních samosprávných celků?“. Některé jejich argumenty považuji za více než zajímavé:

Autoři v první řadě vytýkají prvnímu senátu, že se nijak nevypořádal s úmyslem zákonodárce, který „generální podjatost“ neznal, resp. nepřipouštěl, přičemž tento úmysl byl ostatně brán v potaz i ve shora prvně zmíněném autoritativním judikátu. (Pro úplnost upozorněme, že judikát se vztahoval ke starému správnímu řádu. Úprava podjatosti je však nyní v zásadě obdobná, a to i napříč ostatními procesními řády. Případný odklon judikatury NSS by taktéž jistě platil pro futuro, k aktuální úpravě.) Oponenti názoru prvního senátu dále upozorňují, že v (novém) správním řádu předkladatel sice původně počítal s delegací věci v případě, kdy by měla úřední osoba rozhodovat ve věci svého zaměstnavatele, resp. „svého“ ÚSC, na základě pozměňovacího návrhu Senátu však byla příslušná ustanovení správního řádu vypuštěna – nelze prý předem generálně konstatovat podjatost všech úředníků ÚSC, pokud tito zákon a priori porušovat nesmějí. Druhým impulsem k pozměňovacímu návrhu byl názor, že vedení řízení je potom v podstatě neproveditelné, jak (prý) bylo zkoumáno i na modelových případech. Dle autorů výše zmíněného článku by pak v případě potvrzení názoru prvního senátu došlo k zásahu soudní moci do legislativní pravomoci, neboť zákon by byl vyložen způsobem, který se zákonodárce prokazatelně snažil vyloučit.

Dále je vedena polemika s klíčovým názorem prvního senátu, že kritéria pro posuzování podjatosti úředních osob exekutivy by měla být rovnocenná, resp. dokonce ještě přísnější, než je tomu u soudců. Autoři argumentují, že záruky nezávislosti a nestrannosti soudců musí být nutně vyšší, než je tomu u administrativního aparátu (kde jsou, jak vyplývá, tyto záruky naopak nižší). Proto je i zakotven soudní přezkum správních rozhodnutí, jehož podstatou je právě přezkum rozhodnutí exekutivy nezávislým a třetím, tj. soudem.

Akceptace závěrů prvního senátu by dále vedla i k absurdním (min. nehospodárným) situacím, kdy by např. o záležitostech nezbytných pro územní rozvoj ÚSC rozhodoval orgán, který nemá vztah k danému území a který postrádá místní znalost poměrů. Proto má být jistě rozhodováno o místních věcech místnímu orgány.

Rozhodování správních orgánů, na něž však má být pohlíženo jako na jeden celek, je dále na rozdíl od rozhodování správních soudů dvoustupňové, tzn. alespoň v jednom stupni rozhoduje správní orgán, u něhož důvody vyloučení dány nejsou.

Názor prvního senátu se tak dle autorů článku rozchází s dosavadní konstantní judikaturou NSS a má argumentační mezery. Rozšířený senát NSS by proto měl vzít v potaz i zjevnou vůli zákonodárce a neporovnatelnost postavení úřadním a soudů, jakož i dvoustupňovost správního řízení. Jen na základě pracovního vztahu úředníků k ÚSC prý nelze konstatovat jejich generální podjatost.

Za velmi silný argument považuji námitku zjevné vůle zákonodárce – pokud „generální“ či „systémovou“ podjatost správního orgánu přímo v zákoně připustil, může soud jeho záměr výkladem zvrátit a nahradit tak de facto jeho vůli? A není prvotní vůle předkladatele, který si problému byl vědom, jakož i potenciální střet s normami ústavní síly (právo na spravedlivý proces), naopak dostatečným impulsem k judikaturní „opravě“ nedokonalého předpisu? (A přísluší pak tato oprava právě NSS, nebo spíše Ústavnímu soudu?)

Dále je opravdu diskutabilní, zda lze skutečně na správní orgány klást stejné nároky, jako na soud, který je soudem mj. právě pro zajištění zcela nezávislého přezkumu správních rozhodnutí, neboť správní orgán v řadě ohledů více či méně z podstaty věci nezávislý není (připomeňme správní trestání, kde je správní orgán vyšetřovatelem i soudcem, připomeňme institut zahajování řízení z moci úřední, připomeňme absenci práva na „zákonného úředníka“ atd.).

Na druhé straně – neměly by být záruky nezávislosti (i) státní správy od počátku (v mezích možností) co nejvyšší a lze spravedlivě požadovat, aby bylo nutno „podjaté“ rozhodnutí vždy ještě žalovat u soudu? A převažuje zásada ekonomie výkonu veřejné správy nad právem na spravedlivý proces? Nejsou procesní pravidla přece jen dostatečně pružná na to, aby rozhodnutí mohlo být na první pohled zákonné, a přesto ve výsledku deformované tlaky působícími na podjaté úředníky?

Argument (Senátu), že úředníci přece a priori nesmí porušovat zákon, naopak nepovažuji za příliš silný – to přece nesmí ani v případech „běžné“ podjatosti, a přesto zde může (musí) dojít k delegaci věci. Podobně argument absencí místní znalosti a neekonomičností delegace věci nepovažuji za příliš přesvědčivý – proč by jinak institut delegace (také z výslovné vůle zákonodárce) existoval? V řadě případů je naopak využíván a „vzdálené“ správní orgány v „cizích“ věcech běžně rozhodují, navíc rozhoduje „sousední“ správní orgán, viz § 131 odst. 4 s.ř., takže i ta „vzdálenost“ je relativní. (Napadají mě zde nikoliv zřídkavé případy, kdy se všichni úředníci určitého orgánu účelově vyloučí, kdy se věc týká nejvyššího představeného rozhodujících úředníků, nebo kdy je příslušný orgán – zjevně z důvodu své „generální“ podjatosti – nečinný, viz delegace rozhodování o pokutě hl. m. Praze za zpackanou opravu Karlova most Krajskému úřadu Plzeňského kraje).

Za přesvědčivý nepovažuji ani argument dvojstupňovostí správního řízení – byť je přezkum rozhodnutí správních soudů založen na kasačním, nikoliv apelačním, principu, je přezkum možný i zde. A je-li podjatý odvolací správní orgán, co pak zmůže nezávislý první stupeň? A je vůbec první stupeň nezávislý, zná-li vůli nadřízeného orgánu?

Možnost „generální“ (či „systémové“) podjatosti bych v každém případě nevylučoval. Znají to na vlastní kůži i mnozí úředníci, za nimiž chodí místní zastupitelé či jejich poslové s požadavky nebo aspoň náznaky, jak má být rozhodnuto. Jak má též úředník rozhodnout nezávisle, když už předem ví, co jeho zaměstnavatel žádá – rozhodne odvážně, čistě dle zákona, nebo se raději („nechci mít problémy“) přizpůsobí, aniž by mu muselo být naznačováno? A jak dlouho na svém místě vydrží úředník, který se nedokáže „dostatečně vcítit“ do potřeb svého zaměstnavatele?

Přesto na závěr znovu připomeňme onu překážku výslovné vůle zákonodárce a přece jen odlišné postavení soudů a správních orgánů.

De lege ferenda pak lze uvažovat, zda tzv. reforma veřejné správy, která zavedla „smíšený model“ a (min. příležitost k) politizaci veřejné správy na místní úrovni, nemá být revidována – nešlo by o jedno z nejvýznamnějších „protikorupčních“ opatření? Ani v případě účinnosti zákona o státní službě totiž nevěřím v podstatné posílení nezávislosti úředníků. Nenastal tedy čas pro znovuzavedení okresních úřadů (myšlenka těšící se velké popularitě mezi státními úředníky)? Může vůbec NSS onu systémovou podjatost, zakotvenou ve smíšeném modelu veřejné správy, nějak efektivně řešit? A nezavdá v případě odvážného rozhodnutí příležitost k dalšímu boji proti „soudcokracii“? Počkejme si na usnesení rozšířeného senátu…

(Článek byl zveřejněn pod názvem "Je úředník rozhodující o svém chlebodárci nepodjatý?" na blogu Jiné Právo zde.)