V praxi orgánů projednávajících
přestupky se lze výjimečně setkat i s případem, kdy je
podezřelým z přestupku člen zastupitelstva obce, radní či
dokonce starosta. Na základě místní příslušnosti by pak měl
přestupek projednávat obecní úřad (městský úřad) či Komise
k projednávání přestupků téže obce. Jindy má být řešen
přestupek úřední osoby, která pracuje pro tutéž obec, často
má též určitou věc řešit úředník obce, která má sama na
výsledku řízení eminentní zájem. Vyvstává otázka, zda je
takový postup vůbec možný, zda jsou úředníci podjatí a jakou
důvěru veřejnosti budí projednávání přestupku zastupitele,
jiného úředníka či věci obce (možná) podjatými úředníky.
V první řadě je třeba si vyjasnit pojmy.
Termínem podjatost se označuje vyloučení úřední osoby
z projednávání a rozhodování věci, existují-li důvodné
pochybnosti pro její poměr k věci nebo k účastníkům
řízení, že bude mít určitý zájem na výsledku řízení.
Zájem může být buď „pozitivní“ (úřední osoba chce
nadstandardně vyhovět účastníkovi), anebo negativní (má zájem
na poškození účastníka). Motivace může být vnitřní (např.
úzký osobní vztah k účastníkovi) nebo vnější (např.
tlak nadřízeného na určitý výsledek řízení). Okolnosti
nasvědčující podjatosti pak lze dělit i na subjektivní (osobní
postoj úřední osoby k účastníkovi řízení), tak
objektivní (úřední osoba je např. podřízena osobě, jehož
partner/ka má zájem na výsledku řízení). Obecně však zároveň
platí, že úředník je profesionálem, neměl by dbát osobních
ani vnějších tlaků či a zájmů měl by se řídit pouze
zákonem. Institut vyloučení z projednávání věci slouží
především k prevenci působení těch nejzávažnějších
rizik, které by mohly vést k jinému než zákonnému
rozhodnutí. Které může být v posledku ostatně vždy
přezkoumáno správním soudem.
Ne zcela zřídkavým jevem je, pokud úředník
projednává přestupek jiné úřední osoby zařazené do stejného
či jiného orgánu obce. Není-li podezřelý z přestupku
tomuto úředníkovi přímo nadřízen, nezakládá tato skutečnost
sama o sobě podjatost. K tomu by musely přistoupit až další
okolnosti, např. blízký rodinný či obdobný vztah, společné
zájmy na určitém projektu apod. Přesto ve srovnatelném případě,
kdy Komise k projednávání přestupků (dále také „komise“)
odložila údajné přestupky strážníků městské policie
spočívající v nepřiměřeném zákroku vůči stěžovateli,
Veřejný ochránce práv (dále také „VOP“) doporučil takový
postup, aby komise hned po oznámení takového přestupku z důvodu
podjatosti požádala nadřízený orgán o delegaci (tj. předání)
věci jinému správnímu orgánu (viz Závěrečné stanovisko VOP
ze dne 22.6.2009, sp. zn.: 475/2009/VOP/IK). Veřejný ochránce práv
zde byl skutečně nebývale vstřícný, a na věc lze pohlížet i
jinak. Na druhé straně vyloučení úředníků, majících bližší
vztahy s podezřelými, spíše zvýší důvěru stěžovatele
v nestranný postup. Z praxe lze totiž poukázat i na
často nadstandardní vztahy mezi úředníky či členy komisí
s obecní či městskou policií, působící v místě, a
to už z důvodu, že její vstřícnosti potřebují při
doručování písemností, při zajišťování místních
záležitostí veřejného pořádku atd.
Podjatost nemusí vyplývat jen ze vztahu ke
konkrétním osobám, ale třeba i z okolnosti, že účastníkem
řízení je sama obec (např. ve stavebním řízení). Zde opět
daný fakt sám o sobě ještě nestačí k tomu, aby byl
úředník vyloučen z projednávání věci. Srovnej zejména
rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne
16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004 – 67, kde NSS uvádí, že:
„Rozhoduje-li obecní úřad v přenesené působnosti o právu
či povinnosti obce, nelze bez dalšího usoudit na vyloučení jeho
pracovníků pro pochybnosti o jejich nepodjatosti (…).“
Tento právní názor byl později podroben přezkumu v rozšířeném
senátu NSS, který daný závěr modifikoval ve svém usnesení ze
dne 20.11.2012, čj. 1 As 89/2010 – 119, ve kterém se zabýval
tzv. systémovou podjatostí, tak, že: „Rozhoduje-li orgán
územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci,
která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je
důvodem pochyb o nepodjatosti pracovníka správního orgánu (…)
jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy,
je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že
v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj
k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“
(podobně viz rozsudek NSS ze dne 27.11.2012, čj. 1 As 19/2010 –
106).
Tím ovšem k zásadnímu posunu nedošlo, ke
konstatování „nadkritické míry“ tzv. systémového rizika
podjatosti dospěl NSS až ve věci rozhodnuté rozsudkem ze dne
30.01.2013, čj. 1 As 89/2010 – 152, kde dodal: „Pochybnosti
o nepodjatosti úředních osob orgánu územního samosprávného
celku (…) ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu
tohoto územního samosprávného celku, může za určitých
okolností vyvolat již jen samotný politický význam či
kontroverznost určité stavby, v souvislosti s níž se dané
správní řízení vede, aniž by účastník správního řízení
musel uvádět nějaké konkrétní skutečnosti, které by
relevantním způsobem svědčily o politické „citlivosti“ věci.
Přitom je však třeba rozlišovat mezi různými řízeními
týkajícími se takové stavby, politická „citlivost“ zpravidla
nebude z povahy věci zřejmá ve všech těchto řízeních.“
Ukázkovým případem tzv. systémové podjatosti (či vysokého
„systémového rizika podjatosti“) je spíše případ řešený
Veřejným ochráncem práv (viz Zprávu o šetření VOP ze dne
10.2.2011, sp. zn.: 3809/2010/VOP/DK), kde měl stavební úřad
rozhodovat o výstavbě lihovaru poté, co radnici ovládlo hnutí,
které si zabránění výstavbě vzalo za svůj hlavní volební
program, a řada zastupitelů i úředních osob se v iniciativě
proti stavbě občansky intenzivně angažovala. V každém
případě lze doporučit, nejde-li pouze o rutinní postup či běžné
stavební či jiné řízení, ale o věc, kde se sváří politické
strany a různé zájmové skupiny, aby věc projednával orgán,
jehož představitelé ve věci nebudou jakkoliv zainteresovaní.
Od úředníků se přes zájmy samotné obce
konečně dostáváme i k zastupitelům a jimi páchaným
přestupkům. V obecné rovině platí to, co uvedl NSS ve svém
rozsudku ze dne 10.10.2007, čj. 2 As 29/2007 – 74: „Důvodem
pro vyloučení úřední osoby (…) není pouhá skutečnost, že
tato osoba, jako pracovník městského či krajského úřadu,
rozhoduje ve věci přestupku, z něhož je obviněn zastupitel
příslušného města či kraje.“ To je odůvodněno krom
jiného nejen oddělením státní správy (kam spadá projednávání
přestupků) od samosprávy (což je úkolem zastupitelů), ale třeba
i tím, že řadový zastupitel stěží může ovlivnit plat či
pracovní zařazení nebo úkoly konkrétního úředníka ani vůči
němu není v nadřízeném vztahu.
Z právě uvedeného pravidla však platí
výjimka, která se týká starosty. Starosta zastupuje obec navenek
a odpovídá nejen za výkon samosprávy, ale v tzv. smíšeném
modelu veřejné správy i za výkon státní správy. Dokonce ve
věcech státní správy může i sám rozhodovat (obvyklejší u
malých obcí, ve větších je k tomu placen úřední aparát,
resp. obecní či městský úřad; u obecních úřadů členěných
na odbory stojí v čele tajemník, stále však odpovědný
starostovi, u malých obcí odpovídá za vše přímo starosta).
Pokud je tedy podezřelým z přestupku sám
starosta, je podjatý i celý jemu podřízený obecní úřad, resp.
jím jmenovaná Komise k projednávání přestupků. V takovém
případě je třeba věc předložit nadřízenému správnímu
orgánu se žádostí o delegaci věci na jiný správní orgán,
neboť není osoby, která by o přestupku mohla rozhodnout. O
řadových zastupitelích platí, co bylo řečeno výše, tedy že
sami o sobě stěží mohou ovlivnit výsledek řízení či nějak
vyvíjet nátlak na úředníka. Některé výjimečné případy
z praxe však i zde nasvědčují, že přátelský vztah ke
starostovi, členství ve stejné straně, či naopak příslušnost
k opozici, jejíž členové mohou být poháněni
k přestupkovému řízení např. pro údajné urážky
vládnoucí koalice, mohou být okolností zpochybňující
nestrannost a objektivitu řízení o přestupku, zejména má-li
starosta či vedení obce na orgány obce velký neformální vliv. I
v takových případech je pak vhodnější žádat nadřízený
správní orgán o delegaci věci jinam. Existuje samozřejmě i
riziko opačné – aby úředníci nepůsobili navenek „podjatě“,
uloží raději vyšší až maximální sankci, aby nebyli jakkoliv
podezíráni, že podezřelému „jdou na ruku“. Což je ovšem
také špatně, fakticky se tím sami usvědčují z podjatosti,
konkrétně z neschopnosti rozhodnout objektivně a nestranně.
Nastiňovaná úskalí a rizika, veřejností a
samotnými účastníky řízení citlivě vnímaná, reflektuje i
připravovaný návrh zcela nového „zákona o přestupcích a
řízení o nich“, který automaticky počítá s delegováním
věcí, kde je podezřelým z přestupku člen zastupitelstva
obce, na jiný správní orgán. S ohledem na význam důvěry
veřejnosti v nestrannost a zákonnost výkonu veřejné správy
tak nejspíš lze právě popsaný „opatrnější“ přístup
doporučit ke zvážení již není. Nejde o návod, aby se správní
orgány zbavovaly práce na úkor svých kolegů z jiných
obvodů (mělo by se týkat skutečně jen vlivných lokálních
politických činitelů a zaměstnanců, zejména vedoucích, orgánů
obce). Na druhé straně řada úředníků může jistě potvrdit,
jak náročné bylo vedení řízení s účastníkem či
dotčenou osobou, přesvědčenou o podjatosti a „zkorumpovanosti“
úředních osob a podávající další stížnosti a opravné
prostředky. Ač bylo podezření z podjatosti objektivně
nepodložené, správní orgán postupoval svědomitě dle zákona a
účastník si vývoj či výsledek řízení vysvětlil nikoliv
nereálností či neopodstatněností svých práv a nároků, ale
právě nezákonným ovlivňováním řízení.
Závěrem lze proto shrnout následující: Pokud je
projednáván přestupek či věc jiného úředníka (zaměstnance)
téže obce, nezakládá taková okolnost sama o sobě podjatost.
Podobně fakt, že v řízení vedeném obcí figuruje sama
obec, ještě nezakládá podjatost úředníka obecního úřadu
téže obce při projednávání této věci. Musely by k tomu
přistoupit ještě další významné okolnosti nasvědčující
zvýšenému riziku, že úředník nebude postupovat nestranně. Ani
fakt, že podezřelým z přestupku je zastupitel obce, do jehož
orgánu je úředník zařazen, ještě nezakládá podjatost dané
úřední osoby. Výjimkou je pouze starosta, který je nejvýše
postaveným představeným všech úředních osob zařazených do
obecního úřadu, resp. který též jmenuje a odvolává členy
Komise k projednávání přestupků. Zároveň je ale třeba
citlivě zvážit, zda v tomto zákonem a judikaturou vymezeném
rámci přesto nemůže dojít k ohrožení důvěry veřejnosti
v nestrannost rozhodování správního orgánu. Úřední osoby
proto musí být vždy schopny obhájit svůj postup, ať už před
nadřízenými správními orgány, jinými orgány obce či před
veřejností.
(Text byl ve zkráceném znění publikován v časopisu Pro města a obce č. 1/2015.)
Žádné komentáře:
Okomentovat