čtvrtek 12. července 2018

Rok účinnosti nového přestupkového zákona – co nám reforma dala a vzala?



Již rok se správní orgány sžívají s novou úpravou přestupkového práva, která měla krom jiného zvýšit záruky spravedlivého procesu a explicitně upravit základy odpovědnosti za přestupky právnických osob a fyzických osob podnikajících, jakož i poskytnout, resp. sjednotit, zvláštní procesní úpravu na úseku správního trestání. Nyní již můžeme s odstupem hodnotit, nakolik se reforma podařila a zda pozitiva převažují nad negativy. A pokud se něco nepodařilo, jak to řešit, a co z toho na prvním místě.

Pokroky a zlepšení
Jednoznačným a zásadním přínosem reformy přestupkového práva je výslovné zakotvení podmínek odpovědnosti právnických osob („PO“) a fyzických osob podnikajících („FOP“), dovozovaných doposud jen z teorie, judikatury, eventuálně z kusých úprav zvláštních zákonů. Dalším přínosem je sjednocení procesu při projednávání všech přestupků. Nově tak lze i pro přestupky PO a FOP využít komplexní procesní úpravu, odložením věci počínaje, a katalogem důvodů pro zastavení řízení konče, což je zásadní posun oproti předchozí nutnosti postupovat podle nevyhovující úpravy správního řádu („SŘ“). Vedle těchto koncepčních a zásadních změn ovšem došlo i na další vylepšení oproti předchozímu stavu.
Trestání příslušníků bezpečnostních sborů
Nová úprava zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich („ZOP“) efektivněji řeší problém s přestupky policistů, celníků atd., kde se správní orgán ne vždy dozvěděl o existenci služebního poměru, a přestupek projednal jako věcně nepříslušný správní orgán, jehož rozhodnutí pak byla později rušena, a to i po prekluzi. Nyní již rozhodnutí vydané v prvním stupni platí i v případě, že příslušnost k bezpečnostnímu sboru vyjde najevo později (a správní orgán už jen informuje služební orgán delikventa o zatajení této skutečnosti, viz § 4 odst. 6 ZOP).
Výslovná úprava stávajících i nových trestních institutů
Určitý přínos lze spatřovat i ve výslovné úpravě řady institutů trestního práva, které dosud byly aplikovány jen na základě inspirace tzv. velkým trestním právem, např. pokud jde o pokus a zánik odpovědnosti za něj, dále zmiňme trvající, pokračující a hromadný přestupek, institut nepřímého pachatele, definice účastenství, skutkového a právního omylu atd.
Bez praktického vysvětlení na druhé straně může působit obecná část ZOP spíš jako učebnice teorie trestního práva, nikoliv jako úprava nezbytná pro praxi, a to tím spíše, že některé instituty nelze přenášet zcela mechanicky (je tak např. otázkou, co je a co není omluvitelným či neomluvitelným právním omylem v rámci správního trestání, které je min. rozsahem nesrovnatelné s tzv. velkým trestním právem).
Úplnou novinkou, a to z hlediska účelu veřejnoprávní represe jistě pozitivní, je pak postižitelnost spolupachatelů. Naopak postižitelnost organizátora, návodce a pomocníka zůstala na půl cesty (k tomu viz závěrem textu).
Další novinky v hmotném právu
Jak již bylo zmíněno, výslovně nyní jsou upraveny základy a podmínky odpovědnosti PO a FOP za přestupky, rozšířen byl okruh okolností vylučujících protiprávnost (byť dovozovaných teorií již předtím na základě analogie) a prodloužila se doba, v níž je přestupek projednatelný bez rizika prekluze.
Rozšířily se i možnosti v ukládání trestů, zejména příležitostí k mimořádnému zvýšení pokuty ve společném řízení, nebo naopak mimořádnému snížení pokuty (či podmíněného upuštění od pokuty), zmírnily se limity ukládání trestu propadnutí věci, jde-li o věc vyšší hodnoty, ale převažuje zájem na jejím propadnutí, a lze také uložit nový trest zveřejnění rozhodnutí o přestupku (byť není výslovně dořešena otázka rozhodování o nákladech zveřejnění). Promeškanou šancí je bohužel absence alternativních (nepeněžitých) trestů.
Rozšířily se dále možnosti ukládání ochranných opatření, a to i mimo obvod správního orgánu. V případech domácího násilí a zejména stalkingu by měl pomoci zákaz styku s určenou osobou nebo okruhem osob, pachatelům domácího násilí nebo osobám nezvládajícím nenásilné řešení konfliktních situací lze také nově uložit povinnost absolvovat program zvládání agrese.
Změny v procesu
Jde-li o procesní instituty, výslovně se řeší problém neurčitelnosti místní příslušnosti podle standardních kritérií, či naopak konflikt více místně příslušných orgánů. Dále je řešeno riziko systémové podjatosti tam, kde je podezřelým sám územní samosprávný celek anebo zastupitel obce či kraje (což je ovšem problém systémově řešitelný leda revizí smíšeného modelu veřejné správy – nejde totiž jen o problém přestupků).
Zásadní pozitivní změnou je opuštění návrhového řízení, kdy už je to sám správní orgán, který jako profesionál definuje předmět řízení, a pouze vyžaduje souhlas k řízení zahajovanému nyní z moci úřední (nebo nedůvodné oznámení rovnou odloží). Na to navazuje opuštění modelu, kdy v případě neprokázání skutku osoba postižená přestupkem musela hradit náklady řízení. Náklady jednoduše hradí pouze obviněný uznaný vinným. Přes transformaci osoby navrhovatele v osobu přímo postiženou spácháním přestupku, která dává souhlas se zahájením řízením, jsou jí přesto garantována významná procesní práva blížící se účastenským. Dlužno však podotknout, že se souhlasy je na druhé straně spjata výrazná a zatěžující administrativa
Kladně lze hodnotit také výslovnou garanci některých, dříve výslovně nezakotvených, práv účastníků řízení a dalších osob zúčastněných na řízení, tedy ke kladení dotazů dalším účastníkům, svědkům, znalcům.
Pozitivem je dále rozšíření spektra trestů, které lze uložit příkazem (u pokut pak bez procesního ohraničení maximální sazbou), což je výraznou pomocí zejména v řízení o dopravních deliktech.
Přes možné zvýšení administrativy je vhodná i změna spočívající v časovém omezení, do kdy může potenciální poškozený uplatnit nárok na náhradu škody, aby o něm mohlo být také (bez průtahů na úkor objasňování přestupku) rozhodnuto. V návaznosti na vývoj judikatury i trestní úpravu se též umožňuje rozhodnout o byť jen části uplatněného nároku na náhradu škody.
V zásadě pozitivně lze hodnotit i řešení konfliktů mezi trestními a přestupkovými věcmi, kde jedno či druhé rozhodnutí může představovat překážku věci rozhodnuté (nebo když kolidují dvě různá rozhodnutí v téže věci), a to cestou zvláštní úpravy přezkumného řízení pro věci s trestněprávním aspektem.

Chyby a problémy
Nová přestupková úprava, především pak ZOP, obsahuje bohužel i řadu nedostatků a nedomyšleností. Četnost různých nezamýšlených vad vede k zamyšlení, zda za spěch při přípravě nových zákonů neplatíme příliš vysokou cenu. Většinu problémů lze sice překlenout výkladem, v některých případech však ani výkladové metody nestačí. A to tím spíše, když řada změn, až ex post dovysvětlovaná a analyzovaná v metodických materiálech, postrádá zjevný záměr, a došlo k nim jako by „mimochodem“, příp. nedopatřením.
Obec nemůže trestat porušení svého nařízení
Asi největší a zjevnou chybou je vypuštění příslušnosti obce I. typu k projednávání přestupků spáchaných porušením nařízení rady obce v § 60 odst. 2 ZOP. Skutečnost, že se jedná o nedopatření, je zřejmá i ze znění následujícího ustanovení § 61 odst. 1 ZOP (kde se zas extenzivně zmiňují všechny přestupky proti pořádku ve státní správě).
Konstrukce věcné příslušnosti vepsaná do zákona má každopádně za následek, že porušení např. tržního řádu přijatého obcí I. typu může projednat jen obecní úřad obce III. typu (ač nemá ani místní znalost, ani nemůže ovlivnit množství přijatých tržních řádů, ani jejich obsah). Obec I. typu zase nemá zpětnou vazbu, jak jsou porušení jejího nařízení trestána.
S ohledem na odvozenost pravomocí obecní policie od pravomoci zřizující obce pak ani strážníci obecní či městské policie nyní nemohou projednat porušení nařízení obce příkazem na místě, což doposud mohli, ale musí je oznamovat obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností. To má za následek snížení efektivity vymáhání povinností zejména dle tržních řádů, ale také nárůst administrativy na straně obcí III. typu. To je v současnosti vážný problém, který je třeba urychleně řešit.
Situaci nepomáhá ani to, že Policie ČR má sice nově předšetřovat i porušení obecně závazných vyhlášek a porušení nařízení obce, viz § 74 odst. 1 písm. d) a e) ZOP (byť není zřejmé proč, u tak bagatelní kriminality), příkazem na místě však může projednat jen porušení obecně závazné vyhlášky obce, nikoliv nařízení (viz § 91 odst. 2 písm. a) ZOP).
(Dodejme pro úplnost, že problematické znění § 60 a 61 lze vykládat i opačně, tedy že z § 61 je zřejmé, jaký je zamýšlení obsah § 60, ovšem k věci se již vyjádřil poradní sbor ministra a vnitra a konkurenční názor by mnoho právní jistoty nenastoloval.)
Policisté a strážníci bez domluvy
Dalším problémem s širokými dopady do praxe je vypuštění institutu domluvy. Předešlá úprava sice nijak nevysvětlovala, co si pod domluvou představit, šlo však o široce rozšířený prostředek řešení zejména bagatelních přestupkových jednání nebo skutků, kde by bylo nehospodárné až kontraproduktivní jejich projednávání ve zkráceném, natož nezkráceném, řízení. Přestupků je totiž denně pácháno tolik, že při důsledném postihu všech překročení zákona by nebyl čas na jiné, důležitější, úkoly. Omluva byla vypuštěna údajně s ohledem na riziko svévole při jejím (ne)využívání. Praxe však ukázala, o jak nemoudrý nápad se jednalo.
Jednak se určitá míra správního uvážení uplatní při jakémkoliv postupu či úkonu, a jednak, jak už bylo nastíněno, projednávání všech přestupků, které jsou spáchány, v praxi není reálně možné. Již záhy po nabytí účinnosti ZOP proto bylo metodickou cestou tvrzeno, že domluva vlastně nezmizela, a byla hledána řešení, jak mezeru překlenout. Jedním z nápadů je argumentace materiálním znakem přestupku (domluvou se však řešila i jednání, kde materiální znak nutně nechyběl). Přesvědčivěji působí odkaz na různé možnosti, jimiž policista či strážník může reagovat na porušení či ohrožení zákona – tedy nejen trestem, ale i jiným opatřením (srovnej § 10 odst. 1 zákona o Policii ČR, § 7 odst. 1 zákona o obecní policii). Z hlediska právní jistoty však nejde o uspokojivé řešení (byť třeba Policie ČR má institut domluvy výslovně zakotven alespoň v aktualizovaném závazném pokynu policejního prezidenta, kterým se upravují některé postupy v řízení o přestupcích).
Řešení nepředstavuje ani nová možnost ukládat napomenutí příkazem na místě (navíc na vlastní vzory, jelikož centrálně bloky vydávány nejsou), s ohledem na administrativní nároky na straně policie / obecní policie, a zachované nepříznivé dopady do sféry pachatele (výrok o vině, evidence v registru přestupků).
V každém případě není zřejmé, že by předkladatel měl v úmyslu celkově zpřísnit represi na úseku správního trestání, a proto vypuštění domluvy, byť možná se zajímavým akademickým odůvodněním, v praxi působí více škody, než užitku. I zde by proto byla vhodná urychlená náprava.
Nereálné nároky na vzdělání
Třetím nejzásadnějším problémem, který zatím jen hrozí jako Damoklův meč nad hlavami úředníků a úřednic, jsou stěží splnitelné nároky na vzdělání úředních osob projednávajících přestupky, vyplývající z § 111 odst. 1 ZOP (které jen málo zmírňuje přechodné ustanovení § 112 odst. 9 ZOP). Problém se týká, dodejme, i Policie ČR tam, kde je vedeno přezkumné řízení nebo se rozhoduje o žádostech o obnovu řízení.
Obecně se asi lze ztotožnit s představou, že by bylo pěkné mít na všech obcích III. typu, jakož i obcích I. typu, a dále u všech ostatních orgánů veřejné správy, jakož i u Policie ČR, samé špičkové odborníky s vysokou školou, pokud možno právního směru. Tolik vhodných uchazečů, ochotných pracovat pro obce a stát (i s ohledem na platové podmínky) se však v České republice nenachází. Nedostává se nejen právníků, ale i osob s jiným vzděláním, a reálně hrozí, že od 1.1.2023 nebude mít přestupky kdo projednávat.
Řešení spočívající v tom, že úřední osoby bez právního vzdělání (za vlastní prostředky) absolvují aspoň bakalářské vzdělání, aby mohly pokračovat ve své práci, je nedomyšlené hned v několika ohledech. Pokud bude jedinou změnou opatření si VŠ titulu, ač úředník bude předtím i potom pořád stejně schopný či stejně neschopný, je ryzím formalismem. Který však (zejména úřední osobu) bude něco stát, a je otázkou, zda náročná práce s problémovými klienty za nízký plat je natolik lákavá, aby k této investici motivovala. Dále pokud se obci či správnímu orgánu již někdo osvědčil, má to o jeho schopnostech vyšší vypovídací hodnotu, nežli akademický titul z nesouvisejícího oboru. A konečně na místa úředních osob už nyní není žádná tlačenice, a schopný odborník s vyšším vzděláním se uplatní i jinde. Už teď některá města vypisují náborové příspěvky na místa „přestupkářů“, aniž by byla schopna je obsadit.
Chvályhodný cíl obsadit výkon správního trestání vzdělanými profesionály se tak střetává s realitou, kde je po úředních osobách a správních orgánech mnoho požadováno, ale jen málo nabízeno. Tím spíše, pokud soukromý sektor i na nekvalifikovaných pozicích nabízí lákavější platové i pracovní podmínky, než je tomu ve veřejné správě. Ambiciózní plán na zkvalitnění výkonu správního trestání naráží na své reálné meze, a revize nároků na vzdělání úředních osob (v zásadě by měla stačit zkouška odborné způsobilosti) je dalším problémem, který je třeba urychleně řešit, než bude pozdě.

Kde se mistr tesař dále utnul
Nová úprava má samozřejmě i řadu jiných, již drobnějších, nedostatků, které lze řešit výkladem, anebo které představují jen „provozní nepříjemnosti“. Na druhé straně by měl být zákon srozumitelný, funkční a jednoznačný již od počátku, pokud možno bez vzápětí se okamžitě nabalujících metodik a stanovisek sestavovaných tak, jak jsou nedostatky a problémy postupně odhalovány.
Postoupení z důvodu vhodnosti
V zájmu vypouštění duplicitních úprav byla zrušena i zvláštní úprava postupování z důvodu vhodnosti, kdy se nadále aplikuje pouze subsidiárně působící správní řád, který byl pro tyto účely drobně novelizován. Bohužel nedomyšleně tak, že postoupit věc z důvodu vhodnosti (typicky do bydliště pachatele) lze bez souhlasu dotčeného správního orgánu, jemuž má být věc postoupena, až po zahájení řízení (kdy se podezřelý stane obviněným, tedy účastníkem, srovnej § 131 odst. 5 SŘ). Ač většina věcí se vyhodnocuje (a postupuje) ještě před zahájením řízení.
(Předchozí zvláštní úprava hovořila o bydlišti či pracovišti pachatele, nikoliv účastníka, a byla proto aplikovatelná před i po zahájení řízení. I zde by asi bylo možno překlenout znění nové normy výkladem, ovšem zřejmě již příliš znásilňujícím aktuální znění správního řádu.)
Rozsah předšetřování Policií ČR
Zjevnou legislativní chybu obsahuje ustanovení § 74 odst. 1 písm. b) ZOP, dle něhož by měly být policií předšetřovány jen přestupky proti občanskému soužití spáchané formou ublížení na zdraví z nedbalosti (a a contrario nikoliv už úmyslným ublížením na zdraví), což je sice zjevné nedopatření, řešené již stanoviskem, přesto může mít za následek nedorozumění a spory mezi policií a správními orgány tam, kam metodické informace nedoputovaly.
Otázkou je i smysluplnost ukládání povinnosti předšetřovat přestupky proti pořádku ve státní správě (kde se navíc zřejmě nemá jednat o všechny tyto přestupky, ale jen o ty spáchané porušením nařízení obce), a dále přestupky proti pořádku v územní samosprávě (na porušení např. alkoholové vyhlášky zpravidla není, co šetřit).
Konečně až metodickou cestou musely být řešeny otázky týkající se předšetřování vybraných přestupků na úseku dopravy, kde se přestupek (nezjištěného) řidiče překlápí do řízení o přestupku provozovatele vozidla.
Tituly a forma odložení věci
Okruh titulů pro odložení věci se zásadně nezměnil, vytknout však lze opomenutí odložení věci z důvodu překážky vedení správního řízení (zmíněno jen řízení trestní); mezi zastavovacími důvody již tato chyba není. Situace je však zřejmě řešitelná aplikací sběrného ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) ZOP.
Ideální není ani dovozování formy usnesení dle § 76 odst. 4 ZOP, resp. okruhu osob, jimž se usnesení oznamuje, až na základě výkladu § 76 odst. 5 ZOP in fine. Problematické je v tomto případě i samo oznamování, a to zejména podezřelému (byť se zde navazuje na judikaturu NSS, jakkoliv diskutabilní a nepřesvědčivou). Především v případech domácího násilí může být oznámení usnesení pachateli zároveň i prvním okamžikem, kdy se dozví, že jej blízká osoba „udala“, příp. mu to bude ještě jednou připomenuto (vhodnější by bylo zapojení podezřelého – když už – teprve ve stadiu, kdy se odložení brání osoba přímo postižená přestupkem).
Otázkou je i to, zda se tu lze proti oznámenému usnesení odvolat. Jelikož v daném stadiu ještě neexistuje ani žádný účastník řízení (kterému by pak dle § 76 odst. 5 správního řádu svědčila i odvolací práva), tak zřejmě nikoliv. Čímž tak ani není dosaženo cílů zmíněné judikatury, která usilovala o přezkoumatelnost odložení.
Za zamyšlení by stály i prostředky ochrany proti chybnému či nedůvodnému odložení obecně, neboť postup skrze opatření proti nečinnosti (§ 80 SŘ) není bezvýjimečně akceptován a praxe se vyvíjí dosti nejednotně, zejména pokud jde o přestupky nespadající pod rezort MV.
Ochrana dětí a zranitelných osob
Nová úprava více chrání mladistvé, tedy jako pachatele, bohužel však opomíjí děti v pozici svědků a poškozených. Tam lze sice analogicky přihlížet k § 29 odst. 4 SŘ, eventuálně zohlednit čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, výslovná úprava ochrany dětí (nucených např. svědčit proti rodiči či agresivnímu pachateli nebo za přítomnosti útočného advokáta) však chybí. Podobně chybí ochrana osob, které byly chráněny podle zákona o obětech trestných činů, např. oběti stalkingu, ale v přestupkovém řízení (je-li trestný čin překvalifikován) již nepožívají žádné ochrany, tedy ani stran svého soukromí.
Nezamýšlené následky mělo i posílení ochrany dětí, jsou-li oběťmi přestupku, který lze projednat jen se souhlasem osoby postižené přestupkem. U dětí se souhlas nevyžaduje, což však má za následek, že norma dopadá i na přestupky ublížení na cti nebo na přestupky spáchané rodičem v dopravě. Urazí-li pachatel osobu starší 18 let, lze přestupek projednat jen s jejím souhlasem. Pokud však urazí 17letého pubescenta, musí být přestupek projednán z moci úřední. A pokud rodič spáchá dopravní nehodu se zraněním, kde zraní (i) své dítě, z moci úřední proti němu bude bez dalšího zahájeno přestupkové řízení, ač u blízké osoby starší 18 let by už bylo třeba souhlasu (dlužno dodat, že však rodič nemusí dát souhlas s vydáním zdravotní dokumentace dítěte, čímž se přestupek stane obtížně prokazatelným).
Zákon též přitvrzuje (z podnětu některých neziskových organizací) postih domácího násilí, a to tak, že bez souhlasu se projednávají i přestupky spáchané na osobě blízké, byl-li přestupek důvodem vykázání. Určitá skupina případů domácího násilí se tak automaticky projednává ex offo, zbytek (kde vykázání uplatněno nebylo) však nikoliv. Osoba postižená přestupkem, která zde nedává souhlas se zahájením řízení, zároveň s ohledem na vázání zvláštních procesních práv osob přímo postižených spácháním přestupku na to, zda dávají či nedávají souhlas, pak tato práva ztrácí. Oběť násilí, která potřebuje především rychlý zákrok policie (a nemá nutně v úmyslu návazně trávit měsíce přestupkovým řízením), proto příště možná už policii nezavolá, musí-li poté na úřad. Kde má navíc jen minimum práv, resp. možností, jak výsledek řízení ovlivnit. (Možná by danou nedomyšlenost opět bylo možno překlenout výkladem, zde už ale spíše judikatorní cestou – otázkou však je, zda to je reálné, nejde-li o účastníka řízení.)
Zkrácená řízení
Do ukládání příkazu na místě se vloudila chyba, když dle dikce § 90 odst. 2 písm. c) ZOP je možno mladistvému uložit příkazem na místě pokutu, nikoliv však už napomenutí (bez racionálního důvodu, což vedlo i k úvahám o překlenutelnosti problému výkladem, které pak potvrdil i poradní sbor ministra ke správnímu řádu a správnímu trestání).
Problematické je dále ukládání povinnosti ke složení záruky příkazem na místě (kde musí účastník se vším souhlasit), pokud žádný rozumný pachatel nebude souhlasit se složením peněžité či nepeněžité záruky dobrovolně.
Nedomyšlená je i úprava ukládání povinnosti nahradit náklady řízení v případě vydání příkazu (opět bez nějakého racionálního prvotního záměru při navržení změny zákona). Je-li příkaz prvním úkonem v řízení, netřeba již ukládat náklady řízení (logicky, když se řízení teprve zahajuje). Ze změny § 150 odst. 5 SŘ však a contrario vyplývá nejen možnost vydání příkazu „uprostřed“ řízení (a pak i bez odůvodnění), což je jednak postup poněkud neobvyklý, ale především není řešena otázka nákladů řízení, je-li „uprostřed“ řízení vyřízena věc (i) příkazem na místě. Jde sice o otázku (krkolomně) řešitelnou, ovšem za cenu administrativy jdoucí proti smyslu příkazního řízení na místě.
Zbytečná je i povinnost vyrozumívat o nepřípustnosti či opožděnosti podaného odporu proti příkazu, je-li s takovým odporem standardně nakládáno jako s podnětem k přezkumnému řízení (na nějž se reaguje buď usnesením, rozhodnutím nebo sdělením).
Zajišťovací prostředky
Již zmiňovaná záruka za splnění povinnosti nalezne v praxi jen stěží praktického uplatnění, pokud je podmíněna v řízení na místě souhlasem (a v zahájeném řízení ne zcela snadným vydáváním rozhodnutí).  
Chybí zároveň úprava nakládání s věcí, kterou policie odňala na základě § 34 zákona o policii ČR (nabízí se sice postup dle § 34 odst. 5 zákona o policii per analogiam, stejně tak ale není vyloučen analogický postup dle trestního řádu).
Opatření umožňující vydat zákaz zrušení právnické osoby může být přínosem, neřeší však případ obchodních společností, které budou i přes zákaz mezitím „vytunelovány“ či předluženy a dovedeny k bankrotu.
Přerušení řízení z důvodu dodatečné nepříčetnosti může být smysluplnou pomocí v řízení, kde obviněný onemocněl (či tvrdí, že onemocněl) duševní chorobou. Zapomnělo se však na stavení promlčecí doby, a proto je ustanovení pro praxi nepoužitelné a zbytečné (vhodnější spíš bude ustanovení opatrovníka).
Pro úplnost dodejme, že ani nová úprava neřeší přístup ke zdravotní dokumentaci pro účely znaleckého zkoumání bez souhlasu dotčené osoby (oproti trestním předpisům). I nadále proto osoba, jíž se osobní údaje týkají, musí udělit souhlas, který není nutně vždy zaručen.
Právní styk s cizinou a součinnost
K otázce právního styku s cizinou lze podotknout, že i nadále neexistují smlouvy o přeshraniční spolupráci ve správním a zejména přestupkovém řízení (alespoň s nejbližšími sousedy), pročež jsou v praxi neřešitelné delikty páchané cizinci v příhraničí nebo podezřelými z řad zahraničních dělníků.
Zásadním problémem je ale spíše omezení možností žádat o součinnost, oproti předchozí úpravě § 59 zákona o přestupcích, neboť dle nové úpravy § 75 ZOP lze žádat o součinnost jen správní orgány. Nikoliv tedy třeba Vězeňskou službu, státní zastupitelství nebo soud. Situace, kdy za předešlé úpravy v řízení o správních deliktech PO a FOP bylo třeba dohledávat např. trestní rozsudky dle zpráv z tisku (neboť neexistoval titul pro žádost adresovanou soudu, aby informace poskytl), se tak nyní rozšiřuje na všechny přestupky. Zejména v porovnání s § 8 odst. 1 trestního řádu jde o zcela nepochopitelnou změnu k horšímu.
Zastavení řízení
Tituly pro zastavení řízení v mnohém navazují na dosavadní úpravu, ne všechny jsou ale obsaženy v § 86 ZOP, a tak až z ustanovení § 93 odst. 3 písm. g) lze např. dovodit, že i v případě schválení dohody o narovnání se řízení zastavuje. Další zastavovací důvod vyplývá z § 7 odst. 8 zákona o některých přestupcích („ZNP“), kde je řeč o zastavení řízení v případě uzavření smíru u přestupku ublížení na cti. Nepochopitelně se však dané rozhodnutí nepoznamenává do spisu, ale oznamuje (proč, když byl smír uzavřen), a min. obviněný se může proti usnesení odvolat.
Stran již zmíněného narovnání dodejme, že tam, kde je narušen či ohrožen především veřejný zájem, by mělo být narovnání spíše vyloučeno (typicky delikty pod vlivem alkoholu).
Rozhodnutí o přestupku
Náležitosti rozhodnutí o přestupku, potažmo rozhodnutí, jímž se obviněný uznává vinným, základních změn nedoznaly, problém ale může vzniknout při ukládání některých trestů – nově lze při uložení trestu propadnutí věci nepřihlížet k její hodnotě, shodná možnost však neplatí pro samotné odnětí věci, které by takovému rozhodnutí předcházelo (zákon o Policii ČR, zákon o vojenské policii ani zákon o obecní policii nebyl odpovídajícím způsobem změněn).
Upuštění od ukládání povinnosti hradit náklady řízení (stanovené paušální částkou) je pak pozitivním krokem zejména tam, kde ukládání nákladů vedlo k nespravedlnostem (např. oběť domácího násilí „potrestaná“ po neprokázání přestupku ještě povinností hradit náklady řízení). U přestupků ublížení na cti však došlo k podstatnému nárůstu oznámení, je-li nyní řízení o urážkách mezi sousedy „zadarmo“, což za pozitivní nelze považovat (ač je „nově“ postižitelná pouze hrubá urážka a ač lze nedůvodná oznámení i rovnou odkládat).
Dodejme ještě, že tam, kde by chtěl správní orgán snížit náklady řízení nemajetnému obviněnému, musí tento o snížení sám žádat, neboť nově již nelze upustit od uložení nákladů jen na základě toho, že k tomu správní orgán shledá důvody (jak tomu bylo podle předchozí úpravy).
Skutkové podstaty přestupků
Nedostatky vykazuje i nová úprava skutkových podstat přestupků v ZNP. Za určité pozitivum lze považovat postižitelnost křivého vysvětlení (na což dřívější úprava nepamatovala) či znevážení postavení úřední osoby (v závažných případech hrubostí a urážek), nepříliš šťastné je však tu nadměrné členění, tu zas jeho nedostatek, v případě skutkových podstat některých přestupků. K tomu bylo historicky přistoupeno již dříve, v zájmu postihu recidivy (dle původních návrhů až trestní cestou), a proto mělo členění určitý smysl, byť stejně nebylo ve všech případech reálně proveditelné; dílčím motivem k „rozkrájení“ skutkových podstat bylo i zavádění trestu zákazu pobytu, který byl však mezitím zrušen.
V nové úpravě se naopak nerozlišuje mezi nedbalostním a úmyslným ublížením na zdraví, ač to mělo význam i statistický (je rozdíl mezi pokousáním psem, a např. nosem rozbitým ve rvačce, tedy úmyslným násilím). Nepovedená je také úprava přestupků proti občanskému soužití, jichž se může dopustit právnická osoba – v demonstrativním výčtu není obsaženo právě ublížení na zdraví (a dále vyhrožování újmou na zdraví), ovšem zachována je zbytková skutková podstata „jiného hrubého jednání“, pod něž by pak ale logicky spadalo třeba i vylučované ublížení na zdraví nebo výhrůžky ublížením na zdraví (dodejme, že jiné výhrůžky, než právě újmou na zdraví, ale újmou jinou, už tam budou spadat s ještě vyšší pravděpodobností).
Nedotažená je i postižitelnost organizátorství, návodu a pomoci u řady přestupků, neboť je vztažena jen na obecné skutkové podstaty přestupků proti majetku, nikoliv už na skutkové podstaty k nim speciální (typicky poškození veřejně prospěšného zařízení, které je přestupkem proti veřejnému pořádku, zmiňme ale i nepovolené kácení stromů aj.). Vhodnější už by pak asi bylo nevázat aplikovatelnost daných institutů na konkrétní skutkové podstaty přestupků, ale zakotvit jejich všeobecnou použitelnost.
Ve výčtu drobných pochybení a nedostatků by šlo dále pokračovat, a praxe jistě upozorní i na řadu dalších, výše uvedené však považuji za ty nejvýraznější.

Výzva závěrem
Nová přestupková úprava obsahuje řadu progresivních kroků správným směrem. Stejně tak ale i některé vážné chyby a dlouhou řadu drobnějších vad, nedostatků a opomenutí. Jak z výše uvedeného vyplývá, alespoň ta největší pochybení či opomenutí by si zasluhovala co nejrychlejší nápravu. Přinejmenším je pak cílem tohoto textu podnítit mezi kolegy a kolegyněmi z praxe širší debatu o nové úpravě, aby ji bylo možno včas opravit a (alespoň později) dále zdokonalit a precizovat v souladu s jejími proklamovanými cíli, jakož i praktickými potřebami těch, kteří právo aplikují anebo jsou jeho adresáty.


V obdobném, avšak zkráceném, znění byl text publikován pod totožným názvem v časopise Veřejná správa č. 12/2018.
 

neděle 8. října 2017

Právo shromažďovací a přestupky


(spoluautorkou JUDr. Kateřina Jamborová)


V předchozím textu[1] jsme se věnovali novinkám v právu shromažďovacím, které přinesla velká novela zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ShrZ“), provedená zákonem č. 252/2016 Sb. Článek chronologicky sledoval změny zákona od oznámení shromáždění až po jeho případné rozpuštění. Jen okrajově se však věnoval problematice správního trestání. I toho se novelizace dotkla novým utříděním skutkových podstat přestupků a správních deliktů (v souvislosti s reformou správního trestání od 1.7.2017 souhrnně jen „přestupků“[2]). Stejně významné jsou ale i další přestupky, zejména ty, které jsou nově soustředěny v zákoně č.  251/2016 Sb., o některých přestupcích (dále jen „ZNP“). Oběma skupinami přestupků se budeme níže zabývat.

Přestupky fyzických a právnických osob dle ShrZ
Ke shromážděním, zejména těm „živějším“, patří i možné porušování zákona. Ačkoliv je právo shromažďovací garantováno jako základní lidské právo, rozhodně nezaručuje „právo“ na anarchii a možnost nedodržovat jiné právní předpisy, jak bývá mnohdy ze strany svolavatelů a účastníků vykládáno. Ostatně povinnost svolavatele dodržovat povinnosti stanovené jinými právními předpisy plyne přímo z ustanovení § 6 odst. 5 písm. a) ShrZ. Svolavatel má tedy již při oznamování shromáždění dbát na to, aby jím plánované shromáždění bylo konáno v souladu s povinnostmi vyplývajícími z jiných zákonů, jakkoliv zároveň čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod stanovuje, že shromáždění nepodléhá povolení orgánu veřejné správy. Cílem cit. článku Listiny je zabránit stavu, kdy by veřejná moc neopodstatněnými či svévolnými požadavky de facto znemožnila konání shromáždění jako takového, nikoliv zajištění beztrestnosti jednání, která by v jiných, obdobných, případech byla postižitelná (např. v průběhu hromadné kulturní akce, která už nespadá do režimu ShrZ).  
V průběhu shromáždění může docházet k páchání nejen přestupků proti právu shromažďovacímu, ale i přestupků proti veřejnému pořádku, občanskému soužití a majetku, příp. i některých dalších (nejedná-li se o trestné činy). S ohledem na zastaralost dosavadní úpravy došlo zákonem č. 252/2016 Sb. především k restrukturalizaci správních deliktů (přestupků) na úseku shromažďovacího práva. Nově jsou ve ShrZ správní delikty[3] rozděleny na přestupky fyzických osob, viz § 14 ShrZ, a přestupky právnických osob, viz § 14a ShrZ. Přestupky fyzických osob se dále dělí na přestupky (kterékoliv) fyzické osoby, kde může být pachatelem kolemjdoucí, účastník, pořadatel i svolavatel shromáždění (§ 14 odst. 1 ShrZ), dále přestupky účastníků shromáždění (§ 14 odst. 2 ShrZ) a přestupky svolavatele (§ 14 odst. 3 ShrZ). Přestupky právnických osob se týkají jen právnických osob jako svolavatelů. Většina skutkových podstat však navazuje na předchozí úpravu.
Přestupky fyzických osob
V případě jakékoliv fyzické osoby je postižitelné neuposlechnutí pokynů svolavatele nebo pořadatelů nebo bránění jim v plnění povinností (§ 14 odst. 1 písm. a) ShrZ). Jakkoliv je pak žádoucí zachovávání pořádku, a tedy i respektování pokynů svolavatele a pořadatelů, přinejmenším nebude legitimní ex post trestat neuposlechnutí pokynů nezákonných[4] či zjevně iracionálních; pokyny mají být zákonné a zároveň souladné s účely oprávnění pokyny udílet. Daná otázka může být aktuální zejména tehdy, pokud např. pořadatelé vykazují z místa osoby odlišného názoru, a to nikoliv z důvodu, že by shromáždění narušovaly, bránily jiným ve shromažďování či v projevení názoru, eventuálně se pokoušely o „únos shromáždění“[5].
Dále je postižitelné bránění v rozchodu po ukončení shromáždění (§ 14 odst. 1 písm. b) ShrZ), či naopak ztěžování či bránění v přístupu na shromáždění (§ 14 odst. 1 písm. c) ShrZ). Dlužno říci, že dané skutkové podstaty, jakkoliv převzaté z dosavadní úpravy, zatím nenacházejí praktického uplatnění[6]. Úplně pak byl vypuštěn přestupek „neoprávněného vniknutí“ do shromáždění, je-li shromáždění zásadně přístupné komukoliv, i osobám s odlišnými názory.
Novým přestupkem je naopak nesplnění pokynu zástupce úřadu nebo policisty, sloužící k regulaci shromáždění ve smyslu § 8 odst. 4 ShrZ (§ 14 odst. 1 písm. d) ShrZ). Půjde o pokyny cílící na regulaci či ochranu shromáždění jako celku (nebo alespoň jeho části), oproti individuálním výzvám (zejména policie) řešícím jednotlivá konkrétní porušení zákona (strkání se, výhrůžky mezi dvěma osobami), která nenarušují či neohrožují nutně realizaci shromáždění, či která nejsou jeho nežádoucím důsledkem. S ohledem na specialitu tohoto přestupku vůči neuposlechnutí výzvy úřední osoby při výkonu její pravomoci (§ 5 odst. 1 písm. a) ZNP) je sporná účelnost zakotvení zvláštní skutkové podstaty, a zejména neuposlechnutí policisty zřejmě budou i nadále (bez rozlišování) oznamována jako zmíněné „neuposlechnutí výzvy“. Domníváme se pak, že pokud si ani správní orgán projednávající přestupky v závislosti na okolnostech neuvědomí specialitu ShrZ v konkrétním případě, nepůjde o zásadní vadu, která by měla vliv na zákonnost rozhodnutí (příp. stačí jeho změna v odvolacím nebo přezkumném řízení). „Neuposlechnutí výzvy“ dle ZNP je totiž obecnou skutkovou podstatou, která je mírněji postižitelná (v případě recidivy stejně) a která zároveň dopadá na typově méně závažné jednání (neuposlechnutí výzvy obecně, oproti neuposlechnutí pokynu v kontextu shromáždění, které je speciálně chráněno a které s ohledem na množství lidí a z toho plynoucí rizika vyžaduje i vyšší disciplínu zúčastněných).
Další skutkovou podstatou převzatou z předchozí úpravy je bránění ve splnění účelu shromáždění jeho účastníkům nepřístojným chováním (§ 14 odst. 1 písm. e) ShrZ). Může jít o křik, pískot, pouštění hlasité hudby, méně intenzivní bránění v pochodu atd. Ne každý projev však bude nepřístojným chováním, neboť emoce, hluk, křik či pískání ke shromážděním do určité míry patří, a podstatná bude intenzita nebo účel, resp. okolnosti. Vždy bude nutno posuzovat, nakolik jde o ještě přípustnou formu výkonu svobody projevu (či úžeji výměnu názorů), a nakolik jde už o jednání excesivně rušivé nebo bránící realizaci shromáždění a jeho účelu. Přestupek lze spáchat jak z nedbalosti[7], tak i úmyslně. V případě úmyslných „nepřístojností“ už je na místě přísnější postih, neboť nejsou už jen projevem neomalenosti, nedostatku respektu k jiným či emocí, které přesáhly míru, ale jednáním, jehož cílem je přímo zásah do práv a svobod ostatních.
Právě uvedený přestupek je pak cum grano salis vývojovým stadiem přestupku závažnějšího, jímž je neoprávněné úmyslné bránění, a to v podstatném rozsahu, ve výkonu práva shromažďovacího (§ 14 odst. 1 písm. f) ShrZ). Oproti dosavadní úpravě se již nepožaduje „zabránění“, postačí „bránění“; zároveň je ale zachován požadavek podstatného rozsahu, půjde tedy o řád intenzivnější a závažnější zásah do shromažďovacího práva (např. úplné přehlušení řečníka, blokáda pochodu[8] apod.)
Přestupky účastníků shromáždění
Mezi přestupky účastníků shromáždění patří držení zbraní ve smyslu § 7 odst. 3 ShrZ, nově i včetně pyrotechniky (§ 14 odst. 2 písm. a) ShrZ). Odkaz na § 7 odst. 3 je na tomto místě zdůrazněn proto, že skutková podstata již nehovoří o okolnostech, z nichž má být zřejmé, že ta která věc má být užita k násilí či k hrozbě násilím. Je třeba ji však vykládat společně s uvedeným ustanovením § 7 odst. 3 ShrZ (v praxi tak bude na místě postih vnášení baseballové pálky či „boxera“, nikoliv ale třeba „rybičky“ či pepřového spreje v kabelce[9]). U pyrotechniky, jejíž použití je v davu rizikové, už zpravidla chybí jakýkoliv legitimní důvod jejího držení, vnášení (a už vůbec ne použití).
I nadále je postižitelné maskování dle § 7 odst. 4 ShrZ (§ 14 odst. 2 písm. b) ShrZ). Jeho legitimitě či nelegitimitě, potažmo ústavní konformitě či non-konformitě zákazu, se již autoři věnovali v předchozím textu, na který tímto odkazují[10]. Ve stručnosti lze uvést, že není na místě postihovat zakrytí obličeje nebo masku, jejímž účelem je projevit názor či přispět ke splnění účelu shromáždění, pokud není maska určena k anonymním výtržnostem nebo takové její (zne)užití nehrozí.
Zcela nově je postižitelné i neuposlechnutí výzvy svolavatele k rozchodu v procesu rozpouštění shromáždění dle § 12 odst. 5 ShrZ (kdy svolavatel vyhoví výzvě k ukončení shromáždění v rámci první fáze rozpouštění a vyzve přítomné k rozchodu, kteří však neuposlechnou), či neuposlechnutí výzvy zástupce úřadu či policisty k rozchodu z jimi rozpuštěného shromáždění (§ 14 odst. 2 písm. c) ShrZ).
V  případě posledně uvedeného přestupku je otázkou vymáhání v praxi, obvykle není důvod nepočkat, než přítomní dodiskutují a rozejdou se. Samo zjišťování totožnosti všech osob, které se „dostatečně rychle“ nerozešly, by přinejmenším nebylo příliš hospodárné; možný postih má spíše funkci hrozby, zejména hodlají-li účastníci rozpuštěného shromáždění v akci pokračovat. Opět je zde též otázkou účelnost existence samostatné skutkové podstaty přestupku, pokud by stlačila aplikace „neuposlechnutí výzvy“ dle § 5 odst. 1 písm. a) ZNP.
Přestupky svolavatele
Jde-li o přestupky svolavatele, stejně jako dosud je postižitelné pořádání neoznámeného shromáždění, ale i samo svolávání k němu (§ 14 odst. 3 písm. a) ShrZ). Jakkoliv v praxi bude při svolání neohlášeného shromáždění, zejména probíhá-li svolávání po sociálních sítích, osoba svolavatele mnohdy obtížně určitelná. Účelem postihu je vymáhání dodržení registrační povinnosti svolavatele, která slouží mj. k tomu, aby se orgány veřejné moci mohly na shromáždění připravit, zejména pokud jeho hladký průběh vyžaduje opatření policie k zajištění plynulosti dopravy, ochraně veřejného pořádku, prevenci útoků na shromáždění atd. Nesplněním dané povinnosti je min. ztíženo plnění úkolů orgánů veřejné moci a zvyšují se rizika spojená s průběhem shromáždění, zejména těch kontroverzních.
Samostatnou otázkou jsou protesty proti konkrétnímu shromáždění. Jde-li zejména o neorganizované příchozí, kteří se chtějí na shromáždění podílet, byť protestním hlasem, nepůjde o samostatné shromáždění. Pokud však dochází k organizaci a svolávání svébytné „protiakce“, zřejmě již půjde o samostatné shromáždění se vším, co s tím souvisí.
Postižitelné je i pořádání shromáždění zakázaného (rozhodnutím či ex lege) nebo opět, a to nově, i svolávání k takovému shromáždění (§ 14 odst. 3 písm. b) ShrZ). Primárním důvodem postihu je zde porušení zákazu, vyplývajícího z rozhodnutí či ze zákona, který má sám o sobě vlastní důvody omezení shromažďovacího práva a má být coby projev státní či úřední autority respektován. K tomu se mohou přidat i podobná rizika, jako ta spjatá jinak s neoznámením shromáždění (viz výše), příp. pak i jejich naplnění.
Postihuje se i neplnění povinností svolavatele dle § 6 odst. 4 až 6 ShrZ, ovšem „bez vážného důvodu“ (§ 14 odst. 3 písm. c) ShrZ). Vážným důvodem může být např. nehoda či nezaviněná zdravotní indispozice. Ustanovení nově sankcionuje i neplnění povinností dle § 6 odst. 5 ShrZ, mezi něž patří krom jiného povinnost svolavatele plnit pokynu úřadu a policie (opět specialita k „neuposlechnutí výzvy“), a především pak povinnost být přítomen na jím ohlášeném shromáždění[11]. Porušení některé z uvedených povinností je opět třeba postihovat s rozmyslem, s ohledem na intenzitu porušení zákona a také s přihlédnutím k určité nevyhnutelné míře chaosu a zmatku, vlastní mnoha shromážděním.
Zcela nově může být svolavatel postižen za nesplnění některé z podmínek pro konání shromáždění stanovených rozhodnutím úřadu dle § 8 odst. 2 (§ 14 odst. 3 písm. d) ShrZ). Zde se teprve ukáže, zda byly podmínky stanoveny dostatečně konkrétně, aby jejich porušování mohlo být sankcionováno. S ohledem na krátkou dobu pro vydání rozhodnutí se může stát, že i přes jeho konkrétní znění (kterým se např. vymezí místo pro konání protidemonstrace) v době po vydání rozhodnutí (či třeba až na místě samém) dojde mezi svolavatelem a úřadem k dohodě na ještě jiném řešení kolizní situace. Pak bude mít přednost aktuální dohoda.
Svolavatel může být konečně postižen rovněž tehdy, pokud v procesu rozpouštění shromáždění (po první fázi rozpouštění – tedy výzvě k ukončení) neučiní opatření k rozchodu jeho účastníků (§ 14 odst. 3 písm. e) ShrZ); hlavní „sankcí“ zde však bude spíše dokončení rozpuštění.
Za všechny přestupky dle § 14 odst. 1 – 3 lze uložit pokutu až 15.000 Kč, vyloučit nelze ani napomenutí či (ve výjimečných případech) dokonce upuštění od potrestání.
Přestupky právnických osob
Přestupky právnických osob – svolavatelů jsou v podstatě shodné jako u fyzických osob (srovnej § 14 odst. 3 a § 14a ShrZ), rozdíl je pouze u nesplnění povinností dle § 6 odst. 4 až 6, kde právnická osoba nemůže odkazovat na závažné důvody, které jí v plnění povinností zabránily (je věcí její organizace, jak plnění povinností zajistí). Na druhé straně se právnická osoba může zprostit své objektivní odpovědnosti v případě prokázání naplnění liberačních důvodů (§ 21 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, dále jen „ZOP“). Pokutu pak lze uložit až do výše 30.000 Kč, kdy je zohledněno, že pro dosažení sankčního efektu může být třeba vyšší pokuty než u zpravidla méně majetných fyzických osob.
Společná ustanovení k přestupkům (§ 14b ShrZ) upravují (po novelizaci provedené změnovým zákonem k ZOP[12]) už jen příslušnost k projednávání přestupků, která je přenesenou působností (výkonem státní správy), a to na úrovni obce (tj. obce I. typu), a dále určují příslušnost k vybírání a vymáhání pokut a rozpočtové určení výnosu z nich. Ve zbytku se postupuje dle ZOP.

Přestupky podle jiných předpisů
Vedle přestupků proti právu shromažďovacímu dochází na shromážděních občas i k páchání dalších přestupků; mezi nejčastější patří přestupky proti veřejnému pořádku, občanskému soužití a majetku, jimž převážně se budeme níže věnovat.
Přestupky proti veřejnému pořádku a některé další
Asi nejčastěji páchaným přestupkem na shromážděních bývá neuposlechnutí výzvy úřední osoby při výkonu její pravomoci (§ 5 odst. 1 písm. a) ZNP), nejčastěji výzvy policisty. Výzva se musí opírat o zákon a sledovat racionální účel (nikoliv že půjde o „výzvu pro výzvu“, např. pro zbavení se či odrazení „problematického“ občana, který však nic nepáchá, pod hrozbou postihu). Na druhé straně nelze po úřední osobě požadovat, aby se vždy rozhodovala stoprocentně správně, s plnou znalostí všech informací a nejefektivněji, jak je to (zpětně viděno) možné[13]. Nezřídka bude přestupek spáchán v souběhu s porušením jiné povinnosti (např. bránění ve splnění účelu shromáždění).
Hypoteticky je na shromáždění možné i spáchání zcela nového přestupku znevážení postavení úřední osoby při výkonu její pravomoci (§ 5 odst. 1 písm. b) ZNP), postihovaného z moci úřední. Charakter útoků bude velmi podobný jako v případě přestupku (proti občanskému soužití) ublížení na cti, chráněna už však není primárně individuální čest a důstojnost konkrétních fyzických osob. Jde o novou skutkovou podstatu chránící autoritu a vážnost veřejné moci, potažmo normy komunikace s úředními osobami, jejichž prostřednictvím veřejná moc koná. Při vyhodnocování útoků je třeba rozlišovat, zda jde o výkon svobody projevu či třebas i neoprávněnou kritiku, anebo už o snahu jen urazit, pomluvit, ponížit, vyprovokovat, zastrašit nebo jde o samoúčelné vulgarismy apod. Je třeba též upozornit, že úřední osoby (a instituce) musí strpět vyšší intenzitu či expresivitu kritiky, než kdyby šlo o vztah mezi dvěma sobě rovnými občany. Na místě samém pak bude třeba spíše mírnit konflikty a deeskalovat spor (řešit podstatu sdělení, nikoliv formu), tedy nehledat zbytečně další přestupky. Oznamování i postih tohoto typu deliktu by tak měl být spíše výjimečný.
Vyloučit nelze ani spáchání přestupku rušení nočního klidu (§ 5 odst. 1 písm. d) ZNP), pokud shromáždění zasáhne až do doby nočního klidu (vyplývající přímo ze zákona anebo z obecně závažné vyhlášky, viz § 5 odst. 6 ZNP). Pachatelem může být konkrétní účastník shromáždění, ale i svolavatel hlučného shromáždění. Přestupku se může dopustit i právnická osoba, typicky je-li svolavatelem (§ 5 odst. 2 písm. a) ZNP).
Zákroky či trestání pro přestupek vzbuzení veřejného pohoršení (§ 5 odst. 1 písm. e) ZNP) by měly být zcela výjimečné. Připomeňme, že k jednání musí dojít veřejně, zpravidla před více než dvěma pohoršenými osobami, obvykle současně přítomnými, a jednání musí být i objektivně „pohoršlivé“[14]. Pohoršen zároveň nemůže být strážník obecní policie či policista při výkonu služby[15] a přestupkem také nemůže být jednání, které je ústavně konformním výkonem svobody projevu[16] (satirou, byť i neoprávněnou kritikou, nadsázkou apod. – viz podobně níže k ublížení na cti). Nemělo by tak být zakročováno zejména proti, byť i kontroverzním, transparentům, heslům či vyobrazením, často reagujícím na neméně kontroverzní události či momenty veřejného života, které tak jsou legitimní součástí veřejné diskuze[17].
S právě naznačenou otázkou svobody projevu souvisí i užívání státních symbolů[18] na shromážděních, zejména státních vlajek. Pravidla užití státních symbolů upravuje zákon č. 352/2001 Sb., o užívání státních symbolů České republiky, který obsahuje dlouhou řadu norem. Za přestupek fyzické osoby však lze postihnout jen toho, kdo „zneužije, úmyslně poškodí nebo hrubě zneváží státní symbol České republiky“. Je pak otázkou, zda zejména užití státních vlajek, různě upravených či „vylepšených“ nápisy nebo symboly, může zakládat odpovědnost za přestupek, je-li to formálně v rozporu s normami cit. zákona, který např. zakazuje umístit na státní vlajku text, obraz atd.[19] Zákon totiž nepostihuje samo umístění symbolu na státní vlajku, ale pouze její výše již uvedené „zneužití“, „úmyslné poškození“ nebo „hrubé znevážení“. O to se však bude jednat v minimu případů. Zpravidla je účelem úprav přihlášení se (např. dle místa či organizace) k České republice, nebo může mít motiv doplněný na vlajku symboliku vyjádření určitého názoru v rámci výkonu svobody projevu (např. co nebo kdo k České republice patří či nikoliv). Aniž by ale šlo o zneužití (užití ve zlém či nelegitimním úmyslu), úmyslné poškození (jde-li o úpravu, nikoliv o úmyslné ničení či poškozování, zejména jen pro ně samo) nebo o hrubé znevážení (nejde-li o odpudivý či všeobecně nepřijatelný doplněk typu exkrementu či svastiky). Proto i v tomto případě máme postih většinou za vyloučený, ať už to budeme považovat za nedokonalost zákona, nebo za projev pragmatismu zákonodárce, který stíhá jen to podstatné[20].
Jako všude jinde může i na shromáždění docházet ke znečištění veřejného prostranství (§ 5 odst. 1 písm. f) ZNP), byť postih konkrétních pachatelů mezi větším množstvím osob je spíše v úrovni hypotézy. Postih svolavatele za spáchání téhož přestupku, a to i v případě, že je právnickou osobou (viz § 5 odst. 2 písm. b) ZNP), bude také možný, odpovědnost by však měla nastupovat leda tehdy, pokud ke znečištění došlo v důsledku specifického pojetí shromáždění (např. výzvy k rozhazování konfet), svolavateli je skutečně přičitatelné, a nedošlo k následnému úklidu.
V případě neoprávněného záboru veřejného prostranství (§ 5 odst. 1 písm. g) ZNP, § 5 odst. 2 písm. c) ZNP) je nutno vždy posuzovat, zda se jedná o doprovodnou součást shromáždění, bez níž by shromáždění bylo obtížně realizovatelné, či jeho realizace by byla fakticky znemožněna. Takovou akcesorickou činností může být zejména instalace ozvučení nebo postavení pódia[21]; směrodatné je, zda se nejedná o zjevný exces nebo se třeba ani nejedná o shromáždění[22]. Přesné kritérium pro to, co „je ještě přiměřené“, a co „už je příliš“, není možné jednoduše kvantifikovat, např. tím, že bychom specifikovali, jak má být velké podium. Obecně lze uzavřít, že tyto doprovodné součásti shromáždění mají být přiměřené, tedy např. v případě velkého shromáždění pro několik tisíc lidí je třeba většího pódia s robustnější aparaturou.
Pod nezbytné součásti shromáždění je někdy podřazován i provoz motorových vozidel. Doprovodná vozidla mohou být součástí shromáždění v režimu obecného užívání pozemní komunikace tehdy, splňují-li zákonem definované znaky obecného užívání, tedy jsou-li využívané v rámci běžného účelu vozovky a jsou-li dodržována zákonem stanovená pravidla provozu. Jsou-li potřeba výjimky, např. k vjezdu do pěší zóny, je třeba si obstarat povolení. V takovém případě nejde o omezování shromažďovacího práva nepřiměřenými povoleními státní správy, protože je sledován legitimní zájem na ochraně osob, k jejichž ohrožení by vjížděním vozidel v místech, kam běžně vozidla nesmí, mohlo dojít; hrozit může i poškození vozovky (v případě historických center měst, kam třeba vozidla nad 3,5t vůbec vjíždět nesmějí, nicméně mnohdy tvoří doprovod alegorickému pochodu). Samozřejmostí je pak respektování (resp. vymáhání a kontrola dodržování) pravidel silničního provozu (např. střízlivost řidiče), jejichž porušení je přestupkem i v kontextu shromáždění.
Na druhou stranu ovšem v rozumných případech, kdy tomu nebrání jiné překážky, lze připustit vjezd nebo jízdu auta i mimo obvyklá místa (nehrozí-li škoda nebo jiné riziko), slouží-li vozidlo např. jako výsuvné či pohyblivé podium nebo prostředek k převozu zvukové aparatury, tedy přímo a nezbytně k realizaci shromáždění a v bezprostřední souvislosti s ním[23]. Při shromáždění ostatně vždy dochází k určitému „záboru“ nebo širšímu využití pozemních komunikací právě v důsledku seskupení velkého počtu osob, a podium či jiná pomocná zařízení jsou toho zpravidla účelnou součástí.
Určitým specifikem jsou petiční stánky, které mnohdy bývají i součástí shromáždění (ať už z vůle svolavatele, či „paraziticky“). Obecně pro petiční stánek obdobně není potřeba žádat o povolení záboru veřejného prostranství[24], nicméně petiční stánek by měl být přiměřený svému účelu, tedy sběru podpisů. V případě využívání vozidel či stanů jako petičních stánků je též vhodné věnovat pozornost tomu, zda již nedochází k zneužití práva či k porušování jiných právních předpisů[25]. Cílem petičního zákona je zajistit sběr podpisů pod petiční archy bez zbytečné ingerence státu v podobě povolovacího řízení na zábor veřejného prostranství, což však nelze extenzivně vykládat tak, že např. petiční stánek v podobě seskupení stanů bude po dobu několika týdnů umístěn na trávě v místě kulturní památky (a spíše než ke sběru podpisů bude sloužit k táboření a noclehu, jinými slovy petice bude pouze záminkou pro „legalizaci“ jiné činnosti). K petičnímu právu lze ještě podotknout, že může a nemusí být součástí shromáždění. Osoby sbírající podpisy mohou samozřejmě oslovovat kolemjdoucí s cílem vysvětlit jim, k čemu petice slouží. Nicméně pokud není primárním účelem jejich aktivity pronést projev ke shromážděné veřejnosti, nelze organizátory petice sankcionovat za neoznámení shromáždění, přestože není vyloučeno, že se spontánně na určitou chvíli dav srotí tak, že fakticky vytvoří shromáždění.
Na shromážděních konečně mohou být porušovány i obecně závazné vyhlášky obcí (např. zákaz pití alkoholu na určených veřejně přístupných místech), což zakládá odpovědnost za přestupek dle § 4 odst. 2 ZNP.
Přestupky proti občanskému soužití
Na řadě shromáždění bude jistě docházet i k přestupku ublížení na cti (§ 7 odst. 1 písm. a) ZNP), zpravidla však tyto přestupky nejsou oznamovány. S ohledem na skutečnost, že i nadále je postih takovýchto přestupků ponecháván v dispozici osoby postižené přestupkem (viz § 7 odst. 7 ZNP), není důvod je aktivně vyhledávat; ingerence policie je na místě typicky až na žádost osoby postižené přestupkem (u transparentů je tak prakticky vyloučena). Daný přestupek zároveň nelze projednat příkazem (§ 90 odst. 2 písm. a) ZOP), tedy ani příkazem na místě. Při projednávání v nezkráceném řízení je pak třeba opět zvažovat, nakolik jde ještě o přípustný výkon svobody projevu, a nakolik o exces. Tedy nakolik jde třeba o kritiku nebo o, byť i expresivní, reakci na předchozí útok[26] či o názor (hodnotící soud), který zásadně požívá ústavní ochrany[27], anebo nakolik jde již o bezúčelný vulgarismus, exces z přípustné kritiky nebo pomluvu (nepravdivé skutkové tvrzení způsobilé zasáhnout do osobnostních práv osoby postižené přestupkem)[28]. Nejde-li o exces z ústavních mantinelů svobody projevu, nepůjde ani o trestem postižitelnou urážku, tím spíše „hrubou“ urážku, jak § 7 odst. 1 písm. a) ZNP nově požaduje, a věc pak lze dle názoru autorů případně i bez projednání (a zjišťování souhlasu osoby postižené přestupkem se zahájením řízení) odložit z důvodu, že oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku (§ 76 odst. 1 písm. a) ZOP).
Přestupkem bez jakýchkoliv výjimek bude ublížení na zdraví, spáchané ať už z nedbalosti či úmyslně, nejedná-li se o trestný čin (§ 7 odst. 1 písm. b) ZNP). Faktorem zvyšujícím závažnost přestupku (nebo přitěžující okolností) může být okolnost místa útoku (shromáždění, kde násilný akt může strhnout ostatní anebo vyvolat paniku) nebo pohnutka spočívající ve mstě za odlišný politický či jiný názor.
Přestupkem dále bude i úmyslné narušení občanského soužití spáchané vyhrožováním újmou na zdraví, nepravdivým obviněním z přestupku, schválnostmi či jiným hrubým jednáním (strkanice, vyhrožování jinou újmou než na zdraví, použití pepřového spreje), tedy poměrně široce vymezenými zásahy do občanského soužití, které již nejsou pouhou nezdvořilostí (§ 7 odst. 1 písm. c) ZNP).
Sem budou spadat i skutky typu házení vajec či shnilé zeleniny, nebo dokonce pevných předmětů, nejde-li už o trestný čin Výtržnictví (§ 358 trestního zákoníku). Házení např. vajec je sice také projevem názoru svého druhu, na druhé straně už je nelze akceptovat jako přijatelnou formu komunikace, byť i vůči politikům (zahrnují nejen odsudek, ale i intenzivní snahu ponížit a zesměšnit, jakož i riziko způsobení škody či zranění)[29].
V případě verbálních (či jiných symbolických) agresivních projevů jsou pak jako přestupek postižitelné jen ty, které směřují proti konkrétní osobě postižené přestupkem (případně konkrétním osobám, které lze nějak vymezit a identifikovat). To platí obdobně i u působení újmy z diskriminačních důvodů (§ 7 odst. 3 písm. b) ZNP). Zásadně tak nemohou být přestupkem proti občanskému soužití projevy, jinak stíhatelné jako tzv. extremistické trestné činy[30], nemají-li konkrétního adresáta, resp. konkrétní osobu či osoby přímo postižené přestupkem[31].
Přestupky proti majetku
Na shromážděních dochází i k přestupkům proti majetku, typicky jde např. o ničení nebo krádeže transparentů, může jít i o poškození ozvučovací aparatury, demolici petičního stánku, odcizení vybavení či propagačních materiálů apod. V případě přestupků dle § 8 odst. 1 písm. a) ZNP (nejčastěji krádež, poškození či zničení cizí věci) je trestný i pokus, a nově je za tyto přestupky postižitelný i organizátor, návodce či pomocník (§ 8 odst. 3 ZNP). „Krádeže“ pak mohou být i trestným činem Loupeže dle § 173 trestního zákoníku, kterého se dopustí ten, kdo proti jinému užije násilí nebo pohrůžky bezprostředního násilí v úmyslu zmocnit se cizí věci (vytrhávání vlajek, strhávání transparentů, kradení fotbalových šál), kde lze před projednáním doporučit posouzení skutku státním zastupitelstvím.

Závěr
Jak je z výše uvedeného zřejmé, při shromážděních může být páchána široká paleta přestupků, a to nejen přestupků postihovaných ustanoveními ShrZ. Účastníci se dopouštějí také přestupků proti veřejnému pořádku, občanskému soužití a majetku, eventuálně i jiných, které mají v kontextu shromažďování svá specifika. Na druhou stranu je třeba zdůraznit, že v průběhu shromáždění může docházet k jednáním, která jsou sice na první pohled diskutabilní či nevkusná, nicméně ještě nemusí jít o protiprávní skutky. Typicky lze zmínit různé transparenty či obdobné satirické předměty, které, ač jsou nezřídka i šokující, nemusí být ještě postižitelné jako přestupek, natož jako trestný čin. Při posuzování toho, zda dané jednání naplnilo materiální znak přestupku (či formální znak protiprávnosti), je třeba brát v úvahu právě i kontext celé situace. Některé zvláštnosti protiprávních či sporných situací, k nimž dochází v souvislosti s výkonem shromažďovacího práva, jsme se proto pokusili nastínit, abychom zejména aplikační praxi usnadnili posuzování různých mezních situací.


V obdobném znění byl text publikován pod totožným názvem v časopise Správní právo č. 6/2017, publikovaný článek jako pdf viz zde.



[1] Změny shromažďovacího práva po velké novele. In: Správní právo č. 5/2017
[2] Viz § 112 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, resp. Část osmou zákona č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích.
[3] Ve znění dle zákona č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích.
[4] Dle zásady „ex iniuria ius non oritur“, tedy „z bezpráví nemůže povstat právo“.
[5] Případ, kdy se odpůrci určitého svolavatele pokusí „obsadit“ shromáždění, nejlépe v jeho centru či kolem řečníka, a učinit z něj shromáždění „své“, na úkor příznivců svolavatele, kteří sem přišli projevit jiný (původně avizovaný, „svůj“) názor. Právo na „protidemonstraci“ nemá převážit nad právem původní demonstrace, protestující mohou projevit svůj názor i jinak, než na úkor původně sezvaného shromáždění.
[6] Lze si ale představit případ, kdy příznivci shromáždění bez oprávněného důvodu brání v přiblížení či účasti osobám odlišného názoru, jen pro názor samý. Pokud však půjde o pokyn svolavatele či pořadatele, který osobám odlišného názoru jen vymezuje určité místo v rámci shromáždění či v jeho blízkosti z důvodu rizika konfliktu či střetu s jinými účastníky, a otázka bezpečnosti není jen záminkou, bude takový pokyn legitimní.
[7] Jakkoliv půjde spíše o výjimku, např. excesivní zvuková produkce lákající občany k podpisu petice u sousedícího petičního stánku, eventuálně tam, kde je úmyslné zavinění neprokazatelné.
[8] K blokádě coby cit. přestupku viz též rozsudek NSS ze dne 12.1.2017, č.j. 9 As 185/2016 – 48, bod 41, rozsudek NSS ze dne 29.11.2013, č.j. 2 As 60/2013 – 26, s. 6, nebo rozsudek NSS ze dne 11.3.2011, č.j. 8 As 15/2011 – 72, bod 70.
[9] Podobně není důvod bránit účasti na shromáždění např. vojákům v historických uniformách, vzdávajícím čest padlým, je-li zřejmé, že jimi donesené zbraně slouží právě jen k pietnímu účelu, nikoliv že by byly přineseny nebo mohly by být použity k násilí nebo pohrůžkám násilím.
[10] Viz Změny shromažďovacího práva po velké novele. In: Správní právo č. 5/2017, s. 251.
[11] K mezím vymáhání této povinnosti opět viz předešlý text Změny shromažďovacího práva po velké novele. In: Správní právo č. 5/2017, s. 249 – 250.
Na druhé straně je účelné a v souladu s cíli novely postihovat nepřítomnost na "blokačních", "rezervačních" či jen lehkomyslně ohlášených shromážděních, která nebyla realizována ani včas odvolána, zejména pokud váží (poutají) síly policie, která se mohla věnovat jiným prioritám
[12] Viz Část osmou zákona č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích.
[13] Srovnej rozsudek NSS ze dne 17.8.2011, čj. 1 As 63/2011 – 97, bod 30, shodně též rozsudek NSS ze dne 28.1.2016, č.j. 10 As 236/2015 – 36, bod 31, dále viz rozsudek NSS ze dne 25.5.2015, č.j. 6 As 255/2014 – 42, bod 32 a 35.
[14] Srovnej rozsudek NSS ze dne 19.2.2004, č.j. 2 As 69/2003 – 50.
[15] Srovnej stanovisko Ministerstva vnitra, odboru bezpečnostní politiky a prevence kriminality, ze dne 30.6.2016, č.j. MV-94498-2/OBP-2016 (ASPI ID: LIT208867CZ).
[16] Srovnej přiměřeně rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky Pardubice, ze dne 20.1.2009, č.j. 52 Ca 53/2008-38, publikováno pod č. 1843/2009 Sb. NSS.
[17] Nepůjde-li již o jednání hraničící s trestnými činy – výhrůžky násilím, o podněcování k nenávisti z důvodu rasy, původu, náboženství či o výzvy k násilí vůči určité skupině obyvatel apod. – srovnej § 324, § 352 odst. 1 a 2, § 353, § 355 nebo § 356, a dále § 403, § 404 nebo § 405 trestního zákoníku.
[18] Co se rozumí státními symboly, vyplývá ze zákona České národní rady č. 3/1993 Sb., o státních symbolech České republiky.
[19] Srovnej § 9 písm. j) zákona o užívání státních symbolů České republiky.
[20] Státní a veřejnoprávní instituce, jimž především je zákon určen, jej zpravidla v plném rozsahu dodržují i bez hrozby postihu.
[21] K akcesorickým činnostem, in concreto zvukovým reproduktorům na shromáždění, viz nález ÚS ze dne 18.2.2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08.
[22] Např. veřejné promítání filmu s projevem politika na začátku, skákací hrady a jiné zábavní prvky během politických shromáždění, divadelní představení, byť s politickým poselstvím, prezentované jako shromáždění; podobně platí totéž o v textu zmíněných excesivně naddimenzovaných „petičních stáncích“ nebo je-li petice jen vedlejším produktem jiné, hlavní, činnosti (srovnej přiměřeně rozsudek NSS ze dne 18.11.2015, č.j. 8 As 39/2014 – 26, bod 45).
[23] Trasa pochodu např. vede skrz park po dostatečně širokém chodníku, a vozidlo převáží mikrofon a aparaturu pro řečníka anebo organizátor potřebuje dovézt náčiní a materiál k sestavení pódia na místo konání shromáždění, či rozložené pódium naopak po skončení odvézt.
[24] Viz zejména § 4 odst. 3 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním.
[25] Srovnej rozsudek NSS ze dne 13.8.2015, č.j. 4 As 147/2015 – 46; připomeňme, že ani při výkonu petičního práva nepozbývají platnosti ostatní právní předpisy, k tomu viz i § 4 odst. 3 zákona o právu petičním in fine.
[26] „Odvetná funkce svobody projevu“, viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M.: Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. Vydání. C.H.Beck, Praha 2012, s. 1080.
[27] Viz nález ÚS ze dne 11.11.2005, sp. zn. I. ÚS 453/03, část IV. A), nález ÚS ze dne 17.7.2007, sp.zn. IV. ÚS 23/05, část V. A), nebo nález ÚS ze dne 4.4.2005, sp.zn. IV.ÚS 146/04.
[28] Diferencovaněji k rozlišování mezi skutkovým tvrzením a hodnotovým soudem viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M.: Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. Vydání. C.H.Beck, Praha 2012, s. 1076 a násl.
[29] Samotný kontext shromáždění zde nemůže vést k označení jednání za neškodné či beztrestné – představme si podobný způsob „vyjádření názoru“ mezi sousedy, kde by o trestnosti nikdo nepochyboval; účast na hromadné akci však nečiní útok přijatelnějším.
[30] Tedy různé formy „hanobení“, „podněcování“, „podpory“ či „propagace“, viz trestné činy uvedené výše v poznámce č. 17.
[31] Nejde-li o trestný čin, je tak vyloučen postih za přestupek proti občanskému soužití v případě neadresných či blíže neurčených výzev k likvidaci nebo postihu „vlastizrádců“, „černých hord“, „sionistů“, anebo urážek či hanobení příslušníků určitého náboženství, etnické skupiny apod.; tím však není dotčena možnost postihu za přestupek vzbuzení veřejného pohoršení; shromáždění též může být rozpuštěno z důvodu naplnění předpokladů uvedených v § 10 odst. 1 ShrZ.