čtvrtek 12. července 2018

Rok účinnosti nového přestupkového zákona – co nám reforma dala a vzala?



Již rok se správní orgány sžívají s novou úpravou přestupkového práva, která měla krom jiného zvýšit záruky spravedlivého procesu a explicitně upravit základy odpovědnosti za přestupky právnických osob a fyzických osob podnikajících, jakož i poskytnout, resp. sjednotit, zvláštní procesní úpravu na úseku správního trestání. Nyní již můžeme s odstupem hodnotit, nakolik se reforma podařila a zda pozitiva převažují nad negativy. A pokud se něco nepodařilo, jak to řešit, a co z toho na prvním místě.

Pokroky a zlepšení
Jednoznačným a zásadním přínosem reformy přestupkového práva je výslovné zakotvení podmínek odpovědnosti právnických osob („PO“) a fyzických osob podnikajících („FOP“), dovozovaných doposud jen z teorie, judikatury, eventuálně z kusých úprav zvláštních zákonů. Dalším přínosem je sjednocení procesu při projednávání všech přestupků. Nově tak lze i pro přestupky PO a FOP využít komplexní procesní úpravu, odložením věci počínaje, a katalogem důvodů pro zastavení řízení konče, což je zásadní posun oproti předchozí nutnosti postupovat podle nevyhovující úpravy správního řádu („SŘ“). Vedle těchto koncepčních a zásadních změn ovšem došlo i na další vylepšení oproti předchozímu stavu.
Trestání příslušníků bezpečnostních sborů
Nová úprava zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich („ZOP“) efektivněji řeší problém s přestupky policistů, celníků atd., kde se správní orgán ne vždy dozvěděl o existenci služebního poměru, a přestupek projednal jako věcně nepříslušný správní orgán, jehož rozhodnutí pak byla později rušena, a to i po prekluzi. Nyní již rozhodnutí vydané v prvním stupni platí i v případě, že příslušnost k bezpečnostnímu sboru vyjde najevo později (a správní orgán už jen informuje služební orgán delikventa o zatajení této skutečnosti, viz § 4 odst. 6 ZOP).
Výslovná úprava stávajících i nových trestních institutů
Určitý přínos lze spatřovat i ve výslovné úpravě řady institutů trestního práva, které dosud byly aplikovány jen na základě inspirace tzv. velkým trestním právem, např. pokud jde o pokus a zánik odpovědnosti za něj, dále zmiňme trvající, pokračující a hromadný přestupek, institut nepřímého pachatele, definice účastenství, skutkového a právního omylu atd.
Bez praktického vysvětlení na druhé straně může působit obecná část ZOP spíš jako učebnice teorie trestního práva, nikoliv jako úprava nezbytná pro praxi, a to tím spíše, že některé instituty nelze přenášet zcela mechanicky (je tak např. otázkou, co je a co není omluvitelným či neomluvitelným právním omylem v rámci správního trestání, které je min. rozsahem nesrovnatelné s tzv. velkým trestním právem).
Úplnou novinkou, a to z hlediska účelu veřejnoprávní represe jistě pozitivní, je pak postižitelnost spolupachatelů. Naopak postižitelnost organizátora, návodce a pomocníka zůstala na půl cesty (k tomu viz závěrem textu).
Další novinky v hmotném právu
Jak již bylo zmíněno, výslovně nyní jsou upraveny základy a podmínky odpovědnosti PO a FOP za přestupky, rozšířen byl okruh okolností vylučujících protiprávnost (byť dovozovaných teorií již předtím na základě analogie) a prodloužila se doba, v níž je přestupek projednatelný bez rizika prekluze.
Rozšířily se i možnosti v ukládání trestů, zejména příležitostí k mimořádnému zvýšení pokuty ve společném řízení, nebo naopak mimořádnému snížení pokuty (či podmíněného upuštění od pokuty), zmírnily se limity ukládání trestu propadnutí věci, jde-li o věc vyšší hodnoty, ale převažuje zájem na jejím propadnutí, a lze také uložit nový trest zveřejnění rozhodnutí o přestupku (byť není výslovně dořešena otázka rozhodování o nákladech zveřejnění). Promeškanou šancí je bohužel absence alternativních (nepeněžitých) trestů.
Rozšířily se dále možnosti ukládání ochranných opatření, a to i mimo obvod správního orgánu. V případech domácího násilí a zejména stalkingu by měl pomoci zákaz styku s určenou osobou nebo okruhem osob, pachatelům domácího násilí nebo osobám nezvládajícím nenásilné řešení konfliktních situací lze také nově uložit povinnost absolvovat program zvládání agrese.
Změny v procesu
Jde-li o procesní instituty, výslovně se řeší problém neurčitelnosti místní příslušnosti podle standardních kritérií, či naopak konflikt více místně příslušných orgánů. Dále je řešeno riziko systémové podjatosti tam, kde je podezřelým sám územní samosprávný celek anebo zastupitel obce či kraje (což je ovšem problém systémově řešitelný leda revizí smíšeného modelu veřejné správy – nejde totiž jen o problém přestupků).
Zásadní pozitivní změnou je opuštění návrhového řízení, kdy už je to sám správní orgán, který jako profesionál definuje předmět řízení, a pouze vyžaduje souhlas k řízení zahajovanému nyní z moci úřední (nebo nedůvodné oznámení rovnou odloží). Na to navazuje opuštění modelu, kdy v případě neprokázání skutku osoba postižená přestupkem musela hradit náklady řízení. Náklady jednoduše hradí pouze obviněný uznaný vinným. Přes transformaci osoby navrhovatele v osobu přímo postiženou spácháním přestupku, která dává souhlas se zahájením řízením, jsou jí přesto garantována významná procesní práva blížící se účastenským. Dlužno však podotknout, že se souhlasy je na druhé straně spjata výrazná a zatěžující administrativa
Kladně lze hodnotit také výslovnou garanci některých, dříve výslovně nezakotvených, práv účastníků řízení a dalších osob zúčastněných na řízení, tedy ke kladení dotazů dalším účastníkům, svědkům, znalcům.
Pozitivem je dále rozšíření spektra trestů, které lze uložit příkazem (u pokut pak bez procesního ohraničení maximální sazbou), což je výraznou pomocí zejména v řízení o dopravních deliktech.
Přes možné zvýšení administrativy je vhodná i změna spočívající v časovém omezení, do kdy může potenciální poškozený uplatnit nárok na náhradu škody, aby o něm mohlo být také (bez průtahů na úkor objasňování přestupku) rozhodnuto. V návaznosti na vývoj judikatury i trestní úpravu se též umožňuje rozhodnout o byť jen části uplatněného nároku na náhradu škody.
V zásadě pozitivně lze hodnotit i řešení konfliktů mezi trestními a přestupkovými věcmi, kde jedno či druhé rozhodnutí může představovat překážku věci rozhodnuté (nebo když kolidují dvě různá rozhodnutí v téže věci), a to cestou zvláštní úpravy přezkumného řízení pro věci s trestněprávním aspektem.

Chyby a problémy
Nová přestupková úprava, především pak ZOP, obsahuje bohužel i řadu nedostatků a nedomyšleností. Četnost různých nezamýšlených vad vede k zamyšlení, zda za spěch při přípravě nových zákonů neplatíme příliš vysokou cenu. Většinu problémů lze sice překlenout výkladem, v některých případech však ani výkladové metody nestačí. A to tím spíše, když řada změn, až ex post dovysvětlovaná a analyzovaná v metodických materiálech, postrádá zjevný záměr, a došlo k nim jako by „mimochodem“, příp. nedopatřením.
Obec nemůže trestat porušení svého nařízení
Asi největší a zjevnou chybou je vypuštění příslušnosti obce I. typu k projednávání přestupků spáchaných porušením nařízení rady obce v § 60 odst. 2 ZOP. Skutečnost, že se jedná o nedopatření, je zřejmá i ze znění následujícího ustanovení § 61 odst. 1 ZOP (kde se zas extenzivně zmiňují všechny přestupky proti pořádku ve státní správě).
Konstrukce věcné příslušnosti vepsaná do zákona má každopádně za následek, že porušení např. tržního řádu přijatého obcí I. typu může projednat jen obecní úřad obce III. typu (ač nemá ani místní znalost, ani nemůže ovlivnit množství přijatých tržních řádů, ani jejich obsah). Obec I. typu zase nemá zpětnou vazbu, jak jsou porušení jejího nařízení trestána.
S ohledem na odvozenost pravomocí obecní policie od pravomoci zřizující obce pak ani strážníci obecní či městské policie nyní nemohou projednat porušení nařízení obce příkazem na místě, což doposud mohli, ale musí je oznamovat obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností. To má za následek snížení efektivity vymáhání povinností zejména dle tržních řádů, ale také nárůst administrativy na straně obcí III. typu. To je v současnosti vážný problém, který je třeba urychleně řešit.
Situaci nepomáhá ani to, že Policie ČR má sice nově předšetřovat i porušení obecně závazných vyhlášek a porušení nařízení obce, viz § 74 odst. 1 písm. d) a e) ZOP (byť není zřejmé proč, u tak bagatelní kriminality), příkazem na místě však může projednat jen porušení obecně závazné vyhlášky obce, nikoliv nařízení (viz § 91 odst. 2 písm. a) ZOP).
(Dodejme pro úplnost, že problematické znění § 60 a 61 lze vykládat i opačně, tedy že z § 61 je zřejmé, jaký je zamýšlení obsah § 60, ovšem k věci se již vyjádřil poradní sbor ministra a vnitra a konkurenční názor by mnoho právní jistoty nenastoloval.)
Policisté a strážníci bez domluvy
Dalším problémem s širokými dopady do praxe je vypuštění institutu domluvy. Předešlá úprava sice nijak nevysvětlovala, co si pod domluvou představit, šlo však o široce rozšířený prostředek řešení zejména bagatelních přestupkových jednání nebo skutků, kde by bylo nehospodárné až kontraproduktivní jejich projednávání ve zkráceném, natož nezkráceném, řízení. Přestupků je totiž denně pácháno tolik, že při důsledném postihu všech překročení zákona by nebyl čas na jiné, důležitější, úkoly. Omluva byla vypuštěna údajně s ohledem na riziko svévole při jejím (ne)využívání. Praxe však ukázala, o jak nemoudrý nápad se jednalo.
Jednak se určitá míra správního uvážení uplatní při jakémkoliv postupu či úkonu, a jednak, jak už bylo nastíněno, projednávání všech přestupků, které jsou spáchány, v praxi není reálně možné. Již záhy po nabytí účinnosti ZOP proto bylo metodickou cestou tvrzeno, že domluva vlastně nezmizela, a byla hledána řešení, jak mezeru překlenout. Jedním z nápadů je argumentace materiálním znakem přestupku (domluvou se však řešila i jednání, kde materiální znak nutně nechyběl). Přesvědčivěji působí odkaz na různé možnosti, jimiž policista či strážník může reagovat na porušení či ohrožení zákona – tedy nejen trestem, ale i jiným opatřením (srovnej § 10 odst. 1 zákona o Policii ČR, § 7 odst. 1 zákona o obecní policii). Z hlediska právní jistoty však nejde o uspokojivé řešení (byť třeba Policie ČR má institut domluvy výslovně zakotven alespoň v aktualizovaném závazném pokynu policejního prezidenta, kterým se upravují některé postupy v řízení o přestupcích).
Řešení nepředstavuje ani nová možnost ukládat napomenutí příkazem na místě (navíc na vlastní vzory, jelikož centrálně bloky vydávány nejsou), s ohledem na administrativní nároky na straně policie / obecní policie, a zachované nepříznivé dopady do sféry pachatele (výrok o vině, evidence v registru přestupků).
V každém případě není zřejmé, že by předkladatel měl v úmyslu celkově zpřísnit represi na úseku správního trestání, a proto vypuštění domluvy, byť možná se zajímavým akademickým odůvodněním, v praxi působí více škody, než užitku. I zde by proto byla vhodná urychlená náprava.
Nereálné nároky na vzdělání
Třetím nejzásadnějším problémem, který zatím jen hrozí jako Damoklův meč nad hlavami úředníků a úřednic, jsou stěží splnitelné nároky na vzdělání úředních osob projednávajících přestupky, vyplývající z § 111 odst. 1 ZOP (které jen málo zmírňuje přechodné ustanovení § 112 odst. 9 ZOP). Problém se týká, dodejme, i Policie ČR tam, kde je vedeno přezkumné řízení nebo se rozhoduje o žádostech o obnovu řízení.
Obecně se asi lze ztotožnit s představou, že by bylo pěkné mít na všech obcích III. typu, jakož i obcích I. typu, a dále u všech ostatních orgánů veřejné správy, jakož i u Policie ČR, samé špičkové odborníky s vysokou školou, pokud možno právního směru. Tolik vhodných uchazečů, ochotných pracovat pro obce a stát (i s ohledem na platové podmínky) se však v České republice nenachází. Nedostává se nejen právníků, ale i osob s jiným vzděláním, a reálně hrozí, že od 1.1.2023 nebude mít přestupky kdo projednávat.
Řešení spočívající v tom, že úřední osoby bez právního vzdělání (za vlastní prostředky) absolvují aspoň bakalářské vzdělání, aby mohly pokračovat ve své práci, je nedomyšlené hned v několika ohledech. Pokud bude jedinou změnou opatření si VŠ titulu, ač úředník bude předtím i potom pořád stejně schopný či stejně neschopný, je ryzím formalismem. Který však (zejména úřední osobu) bude něco stát, a je otázkou, zda náročná práce s problémovými klienty za nízký plat je natolik lákavá, aby k této investici motivovala. Dále pokud se obci či správnímu orgánu již někdo osvědčil, má to o jeho schopnostech vyšší vypovídací hodnotu, nežli akademický titul z nesouvisejícího oboru. A konečně na místa úředních osob už nyní není žádná tlačenice, a schopný odborník s vyšším vzděláním se uplatní i jinde. Už teď některá města vypisují náborové příspěvky na místa „přestupkářů“, aniž by byla schopna je obsadit.
Chvályhodný cíl obsadit výkon správního trestání vzdělanými profesionály se tak střetává s realitou, kde je po úředních osobách a správních orgánech mnoho požadováno, ale jen málo nabízeno. Tím spíše, pokud soukromý sektor i na nekvalifikovaných pozicích nabízí lákavější platové i pracovní podmínky, než je tomu ve veřejné správě. Ambiciózní plán na zkvalitnění výkonu správního trestání naráží na své reálné meze, a revize nároků na vzdělání úředních osob (v zásadě by měla stačit zkouška odborné způsobilosti) je dalším problémem, který je třeba urychleně řešit, než bude pozdě.

Kde se mistr tesař dále utnul
Nová úprava má samozřejmě i řadu jiných, již drobnějších, nedostatků, které lze řešit výkladem, anebo které představují jen „provozní nepříjemnosti“. Na druhé straně by měl být zákon srozumitelný, funkční a jednoznačný již od počátku, pokud možno bez vzápětí se okamžitě nabalujících metodik a stanovisek sestavovaných tak, jak jsou nedostatky a problémy postupně odhalovány.
Postoupení z důvodu vhodnosti
V zájmu vypouštění duplicitních úprav byla zrušena i zvláštní úprava postupování z důvodu vhodnosti, kdy se nadále aplikuje pouze subsidiárně působící správní řád, který byl pro tyto účely drobně novelizován. Bohužel nedomyšleně tak, že postoupit věc z důvodu vhodnosti (typicky do bydliště pachatele) lze bez souhlasu dotčeného správního orgánu, jemuž má být věc postoupena, až po zahájení řízení (kdy se podezřelý stane obviněným, tedy účastníkem, srovnej § 131 odst. 5 SŘ). Ač většina věcí se vyhodnocuje (a postupuje) ještě před zahájením řízení.
(Předchozí zvláštní úprava hovořila o bydlišti či pracovišti pachatele, nikoliv účastníka, a byla proto aplikovatelná před i po zahájení řízení. I zde by asi bylo možno překlenout znění nové normy výkladem, ovšem zřejmě již příliš znásilňujícím aktuální znění správního řádu.)
Rozsah předšetřování Policií ČR
Zjevnou legislativní chybu obsahuje ustanovení § 74 odst. 1 písm. b) ZOP, dle něhož by měly být policií předšetřovány jen přestupky proti občanskému soužití spáchané formou ublížení na zdraví z nedbalosti (a a contrario nikoliv už úmyslným ublížením na zdraví), což je sice zjevné nedopatření, řešené již stanoviskem, přesto může mít za následek nedorozumění a spory mezi policií a správními orgány tam, kam metodické informace nedoputovaly.
Otázkou je i smysluplnost ukládání povinnosti předšetřovat přestupky proti pořádku ve státní správě (kde se navíc zřejmě nemá jednat o všechny tyto přestupky, ale jen o ty spáchané porušením nařízení obce), a dále přestupky proti pořádku v územní samosprávě (na porušení např. alkoholové vyhlášky zpravidla není, co šetřit).
Konečně až metodickou cestou musely být řešeny otázky týkající se předšetřování vybraných přestupků na úseku dopravy, kde se přestupek (nezjištěného) řidiče překlápí do řízení o přestupku provozovatele vozidla.
Tituly a forma odložení věci
Okruh titulů pro odložení věci se zásadně nezměnil, vytknout však lze opomenutí odložení věci z důvodu překážky vedení správního řízení (zmíněno jen řízení trestní); mezi zastavovacími důvody již tato chyba není. Situace je však zřejmě řešitelná aplikací sběrného ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) ZOP.
Ideální není ani dovozování formy usnesení dle § 76 odst. 4 ZOP, resp. okruhu osob, jimž se usnesení oznamuje, až na základě výkladu § 76 odst. 5 ZOP in fine. Problematické je v tomto případě i samo oznamování, a to zejména podezřelému (byť se zde navazuje na judikaturu NSS, jakkoliv diskutabilní a nepřesvědčivou). Především v případech domácího násilí může být oznámení usnesení pachateli zároveň i prvním okamžikem, kdy se dozví, že jej blízká osoba „udala“, příp. mu to bude ještě jednou připomenuto (vhodnější by bylo zapojení podezřelého – když už – teprve ve stadiu, kdy se odložení brání osoba přímo postižená přestupkem).
Otázkou je i to, zda se tu lze proti oznámenému usnesení odvolat. Jelikož v daném stadiu ještě neexistuje ani žádný účastník řízení (kterému by pak dle § 76 odst. 5 správního řádu svědčila i odvolací práva), tak zřejmě nikoliv. Čímž tak ani není dosaženo cílů zmíněné judikatury, která usilovala o přezkoumatelnost odložení.
Za zamyšlení by stály i prostředky ochrany proti chybnému či nedůvodnému odložení obecně, neboť postup skrze opatření proti nečinnosti (§ 80 SŘ) není bezvýjimečně akceptován a praxe se vyvíjí dosti nejednotně, zejména pokud jde o přestupky nespadající pod rezort MV.
Ochrana dětí a zranitelných osob
Nová úprava více chrání mladistvé, tedy jako pachatele, bohužel však opomíjí děti v pozici svědků a poškozených. Tam lze sice analogicky přihlížet k § 29 odst. 4 SŘ, eventuálně zohlednit čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, výslovná úprava ochrany dětí (nucených např. svědčit proti rodiči či agresivnímu pachateli nebo za přítomnosti útočného advokáta) však chybí. Podobně chybí ochrana osob, které byly chráněny podle zákona o obětech trestných činů, např. oběti stalkingu, ale v přestupkovém řízení (je-li trestný čin překvalifikován) již nepožívají žádné ochrany, tedy ani stran svého soukromí.
Nezamýšlené následky mělo i posílení ochrany dětí, jsou-li oběťmi přestupku, který lze projednat jen se souhlasem osoby postižené přestupkem. U dětí se souhlas nevyžaduje, což však má za následek, že norma dopadá i na přestupky ublížení na cti nebo na přestupky spáchané rodičem v dopravě. Urazí-li pachatel osobu starší 18 let, lze přestupek projednat jen s jejím souhlasem. Pokud však urazí 17letého pubescenta, musí být přestupek projednán z moci úřední. A pokud rodič spáchá dopravní nehodu se zraněním, kde zraní (i) své dítě, z moci úřední proti němu bude bez dalšího zahájeno přestupkové řízení, ač u blízké osoby starší 18 let by už bylo třeba souhlasu (dlužno dodat, že však rodič nemusí dát souhlas s vydáním zdravotní dokumentace dítěte, čímž se přestupek stane obtížně prokazatelným).
Zákon též přitvrzuje (z podnětu některých neziskových organizací) postih domácího násilí, a to tak, že bez souhlasu se projednávají i přestupky spáchané na osobě blízké, byl-li přestupek důvodem vykázání. Určitá skupina případů domácího násilí se tak automaticky projednává ex offo, zbytek (kde vykázání uplatněno nebylo) však nikoliv. Osoba postižená přestupkem, která zde nedává souhlas se zahájením řízení, zároveň s ohledem na vázání zvláštních procesních práv osob přímo postižených spácháním přestupku na to, zda dávají či nedávají souhlas, pak tato práva ztrácí. Oběť násilí, která potřebuje především rychlý zákrok policie (a nemá nutně v úmyslu návazně trávit měsíce přestupkovým řízením), proto příště možná už policii nezavolá, musí-li poté na úřad. Kde má navíc jen minimum práv, resp. možností, jak výsledek řízení ovlivnit. (Možná by danou nedomyšlenost opět bylo možno překlenout výkladem, zde už ale spíše judikatorní cestou – otázkou však je, zda to je reálné, nejde-li o účastníka řízení.)
Zkrácená řízení
Do ukládání příkazu na místě se vloudila chyba, když dle dikce § 90 odst. 2 písm. c) ZOP je možno mladistvému uložit příkazem na místě pokutu, nikoliv však už napomenutí (bez racionálního důvodu, což vedlo i k úvahám o překlenutelnosti problému výkladem, které pak potvrdil i poradní sbor ministra ke správnímu řádu a správnímu trestání).
Problematické je dále ukládání povinnosti ke složení záruky příkazem na místě (kde musí účastník se vším souhlasit), pokud žádný rozumný pachatel nebude souhlasit se složením peněžité či nepeněžité záruky dobrovolně.
Nedomyšlená je i úprava ukládání povinnosti nahradit náklady řízení v případě vydání příkazu (opět bez nějakého racionálního prvotního záměru při navržení změny zákona). Je-li příkaz prvním úkonem v řízení, netřeba již ukládat náklady řízení (logicky, když se řízení teprve zahajuje). Ze změny § 150 odst. 5 SŘ však a contrario vyplývá nejen možnost vydání příkazu „uprostřed“ řízení (a pak i bez odůvodnění), což je jednak postup poněkud neobvyklý, ale především není řešena otázka nákladů řízení, je-li „uprostřed“ řízení vyřízena věc (i) příkazem na místě. Jde sice o otázku (krkolomně) řešitelnou, ovšem za cenu administrativy jdoucí proti smyslu příkazního řízení na místě.
Zbytečná je i povinnost vyrozumívat o nepřípustnosti či opožděnosti podaného odporu proti příkazu, je-li s takovým odporem standardně nakládáno jako s podnětem k přezkumnému řízení (na nějž se reaguje buď usnesením, rozhodnutím nebo sdělením).
Zajišťovací prostředky
Již zmiňovaná záruka za splnění povinnosti nalezne v praxi jen stěží praktického uplatnění, pokud je podmíněna v řízení na místě souhlasem (a v zahájeném řízení ne zcela snadným vydáváním rozhodnutí).  
Chybí zároveň úprava nakládání s věcí, kterou policie odňala na základě § 34 zákona o policii ČR (nabízí se sice postup dle § 34 odst. 5 zákona o policii per analogiam, stejně tak ale není vyloučen analogický postup dle trestního řádu).
Opatření umožňující vydat zákaz zrušení právnické osoby může být přínosem, neřeší však případ obchodních společností, které budou i přes zákaz mezitím „vytunelovány“ či předluženy a dovedeny k bankrotu.
Přerušení řízení z důvodu dodatečné nepříčetnosti může být smysluplnou pomocí v řízení, kde obviněný onemocněl (či tvrdí, že onemocněl) duševní chorobou. Zapomnělo se však na stavení promlčecí doby, a proto je ustanovení pro praxi nepoužitelné a zbytečné (vhodnější spíš bude ustanovení opatrovníka).
Pro úplnost dodejme, že ani nová úprava neřeší přístup ke zdravotní dokumentaci pro účely znaleckého zkoumání bez souhlasu dotčené osoby (oproti trestním předpisům). I nadále proto osoba, jíž se osobní údaje týkají, musí udělit souhlas, který není nutně vždy zaručen.
Právní styk s cizinou a součinnost
K otázce právního styku s cizinou lze podotknout, že i nadále neexistují smlouvy o přeshraniční spolupráci ve správním a zejména přestupkovém řízení (alespoň s nejbližšími sousedy), pročež jsou v praxi neřešitelné delikty páchané cizinci v příhraničí nebo podezřelými z řad zahraničních dělníků.
Zásadním problémem je ale spíše omezení možností žádat o součinnost, oproti předchozí úpravě § 59 zákona o přestupcích, neboť dle nové úpravy § 75 ZOP lze žádat o součinnost jen správní orgány. Nikoliv tedy třeba Vězeňskou službu, státní zastupitelství nebo soud. Situace, kdy za předešlé úpravy v řízení o správních deliktech PO a FOP bylo třeba dohledávat např. trestní rozsudky dle zpráv z tisku (neboť neexistoval titul pro žádost adresovanou soudu, aby informace poskytl), se tak nyní rozšiřuje na všechny přestupky. Zejména v porovnání s § 8 odst. 1 trestního řádu jde o zcela nepochopitelnou změnu k horšímu.
Zastavení řízení
Tituly pro zastavení řízení v mnohém navazují na dosavadní úpravu, ne všechny jsou ale obsaženy v § 86 ZOP, a tak až z ustanovení § 93 odst. 3 písm. g) lze např. dovodit, že i v případě schválení dohody o narovnání se řízení zastavuje. Další zastavovací důvod vyplývá z § 7 odst. 8 zákona o některých přestupcích („ZNP“), kde je řeč o zastavení řízení v případě uzavření smíru u přestupku ublížení na cti. Nepochopitelně se však dané rozhodnutí nepoznamenává do spisu, ale oznamuje (proč, když byl smír uzavřen), a min. obviněný se může proti usnesení odvolat.
Stran již zmíněného narovnání dodejme, že tam, kde je narušen či ohrožen především veřejný zájem, by mělo být narovnání spíše vyloučeno (typicky delikty pod vlivem alkoholu).
Rozhodnutí o přestupku
Náležitosti rozhodnutí o přestupku, potažmo rozhodnutí, jímž se obviněný uznává vinným, základních změn nedoznaly, problém ale může vzniknout při ukládání některých trestů – nově lze při uložení trestu propadnutí věci nepřihlížet k její hodnotě, shodná možnost však neplatí pro samotné odnětí věci, které by takovému rozhodnutí předcházelo (zákon o Policii ČR, zákon o vojenské policii ani zákon o obecní policii nebyl odpovídajícím způsobem změněn).
Upuštění od ukládání povinnosti hradit náklady řízení (stanovené paušální částkou) je pak pozitivním krokem zejména tam, kde ukládání nákladů vedlo k nespravedlnostem (např. oběť domácího násilí „potrestaná“ po neprokázání přestupku ještě povinností hradit náklady řízení). U přestupků ublížení na cti však došlo k podstatnému nárůstu oznámení, je-li nyní řízení o urážkách mezi sousedy „zadarmo“, což za pozitivní nelze považovat (ač je „nově“ postižitelná pouze hrubá urážka a ač lze nedůvodná oznámení i rovnou odkládat).
Dodejme ještě, že tam, kde by chtěl správní orgán snížit náklady řízení nemajetnému obviněnému, musí tento o snížení sám žádat, neboť nově již nelze upustit od uložení nákladů jen na základě toho, že k tomu správní orgán shledá důvody (jak tomu bylo podle předchozí úpravy).
Skutkové podstaty přestupků
Nedostatky vykazuje i nová úprava skutkových podstat přestupků v ZNP. Za určité pozitivum lze považovat postižitelnost křivého vysvětlení (na což dřívější úprava nepamatovala) či znevážení postavení úřední osoby (v závažných případech hrubostí a urážek), nepříliš šťastné je však tu nadměrné členění, tu zas jeho nedostatek, v případě skutkových podstat některých přestupků. K tomu bylo historicky přistoupeno již dříve, v zájmu postihu recidivy (dle původních návrhů až trestní cestou), a proto mělo členění určitý smysl, byť stejně nebylo ve všech případech reálně proveditelné; dílčím motivem k „rozkrájení“ skutkových podstat bylo i zavádění trestu zákazu pobytu, který byl však mezitím zrušen.
V nové úpravě se naopak nerozlišuje mezi nedbalostním a úmyslným ublížením na zdraví, ač to mělo význam i statistický (je rozdíl mezi pokousáním psem, a např. nosem rozbitým ve rvačce, tedy úmyslným násilím). Nepovedená je také úprava přestupků proti občanskému soužití, jichž se může dopustit právnická osoba – v demonstrativním výčtu není obsaženo právě ublížení na zdraví (a dále vyhrožování újmou na zdraví), ovšem zachována je zbytková skutková podstata „jiného hrubého jednání“, pod něž by pak ale logicky spadalo třeba i vylučované ublížení na zdraví nebo výhrůžky ublížením na zdraví (dodejme, že jiné výhrůžky, než právě újmou na zdraví, ale újmou jinou, už tam budou spadat s ještě vyšší pravděpodobností).
Nedotažená i postižitelnost organizátorství, návodu a pomoci u řady přestupků, neboť je vztažena jen na obecné skutkové podstaty přestupků proti majetku, nikoliv už na skutkové podstaty k nim speciální (typicky poškození veřejně prospěšného zařízení, které je přestupkem proti veřejnému pořádku, zmiňme ale i nepovolené kácení stromů aj.). Vhodnější už by pak asi bylo nevázat aplikovatelnost daných institutů na konkrétní skutkové podstaty přestupků, ale zakotvit jejich všeobecnou použitelnost.
Ve výčtu drobných pochybení a nedostatků by šlo dále pokračovat, a praxe mne jistě upozorní i na řadu dalších, výše uvedené však považuji za ty nejvýraznější.

Výzva závěrem
Nová přestupková úprava obsahuje řadu progresivních kroků správným směrem. Stejně tak ale i některé vážné chyby a dlouhou řadu drobnějších vad, nedostatků a opomenutí. Jak z výše uvedeného vyplývá, alespoň ta největší pochybení či opomenutí by si zasluhovala co nejrychlejší nápravu. Přinejmenším je pak cílem tohoto textu podnítit mezi kolegy a kolegyněmi z praxe širší debatu o nové úpravě, aby ji bylo možno včas opravit a (alespoň později) dále zdokonalit a precizovat v souladu s jejími proklamovanými cíli, jakož i praktickými potřebami těch, kteří právo aplikují anebo jsou jeho adresáty.


V obdobném, avšak zkráceném, znění byl text publikován pod totožným názvem v časopise Veřejná správa č. 12/2018.
 

Žádné komentáře:

Okomentovat