pondělí 9. února 2015

Přestupek zastupitele, úředníka, zájmy obce a podjatost


V praxi orgánů projednávajících přestupky se lze výjimečně setkat i s případem, kdy je podezřelým z přestupku člen zastupitelstva obce, radní či dokonce starosta. Na základě místní příslušnosti by pak měl přestupek projednávat obecní úřad (městský úřad) či Komise k projednávání přestupků téže obce. Jindy má být řešen přestupek úřední osoby, která pracuje pro tutéž obec, často má též určitou věc řešit úředník obce, která má sama na výsledku řízení eminentní zájem. Vyvstává otázka, zda je takový postup vůbec možný, zda jsou úředníci podjatí a jakou důvěru veřejnosti budí projednávání přestupku zastupitele, jiného úředníka či věci obce (možná) podjatými úředníky.
 
V první řadě je třeba si vyjasnit pojmy. Termínem podjatost se označuje vyloučení úřední osoby z projednávání a rozhodování věci, existují-li důvodné pochybnosti pro její poměr k věci nebo k účastníkům řízení, že bude mít určitý zájem na výsledku řízení. Zájem může být buď „pozitivní“ (úřední osoba chce nadstandardně vyhovět účastníkovi), anebo negativní (má zájem na poškození účastníka). Motivace může být vnitřní (např. úzký osobní vztah k účastníkovi) nebo vnější (např. tlak nadřízeného na určitý výsledek řízení). Okolnosti nasvědčující podjatosti pak lze dělit i na subjektivní (osobní postoj úřední osoby k účastníkovi řízení), tak objektivní (úřední osoba je např. podřízena osobě, jehož partner/ka má zájem na výsledku řízení). Obecně však zároveň platí, že úředník je profesionálem, neměl by dbát osobních ani vnějších tlaků či a zájmů měl by se řídit pouze zákonem. Institut vyloučení z projednávání věci slouží především k prevenci působení těch nejzávažnějších rizik, které by mohly vést k jinému než zákonnému rozhodnutí. Které může být v posledku ostatně vždy přezkoumáno správním soudem.
 
Ne zcela zřídkavým jevem je, pokud úředník projednává přestupek jiné úřední osoby zařazené do stejného či jiného orgánu obce. Není-li podezřelý z přestupku tomuto úředníkovi přímo nadřízen, nezakládá tato skutečnost sama o sobě podjatost. K tomu by musely přistoupit až další okolnosti, např. blízký rodinný či obdobný vztah, společné zájmy na určitém projektu apod. Přesto ve srovnatelném případě, kdy Komise k projednávání přestupků (dále také „komise“) odložila údajné přestupky strážníků městské policie spočívající v nepřiměřeném zákroku vůči stěžovateli, Veřejný ochránce práv (dále také „VOP“) doporučil takový postup, aby komise hned po oznámení takového přestupku z důvodu podjatosti požádala nadřízený orgán o delegaci (tj. předání) věci jinému správnímu orgánu (viz Závěrečné stanovisko VOP ze dne 22.6.2009, sp. zn.: 475/2009/VOP/IK). Veřejný ochránce práv zde byl skutečně nebývale vstřícný, a na věc lze pohlížet i jinak. Na druhé straně vyloučení úředníků, majících bližší vztahy s podezřelými, spíše zvýší důvěru stěžovatele v nestranný postup. Z praxe lze totiž poukázat i na často nadstandardní vztahy mezi úředníky či členy komisí s obecní či městskou policií, působící v místě, a to už z důvodu, že její vstřícnosti potřebují při doručování písemností, při zajišťování místních záležitostí veřejného pořádku atd.
 
Podjatost nemusí vyplývat jen ze vztahu ke konkrétním osobám, ale třeba i z okolnosti, že účastníkem řízení je sama obec (např. ve stavebním řízení). Zde opět daný fakt sám o sobě ještě nestačí k tomu, aby byl úředník vyloučen z projednávání věci. Srovnej zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004 – 67, kde NSS uvádí, že: „Rozhoduje-li obecní úřad v přenesené působnosti o právu či povinnosti obce, nelze bez dalšího usoudit na vyloučení jeho pracovníků pro pochybnosti o jejich nepodjatosti (…).“ Tento právní názor byl později podroben přezkumu v rozšířeném senátu NSS, který daný závěr modifikoval ve svém usnesení ze dne 20.11.2012, čj. 1 As 89/2010 – 119, ve kterém se zabýval tzv. systémovou podjatostí, tak, že: „Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti pracovníka správního orgánu (…) jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“ (podobně viz rozsudek NSS ze dne 27.11.2012, čj. 1 As 19/2010 – 106).
 
Tím ovšem k zásadnímu posunu nedošlo, ke konstatování „nadkritické míry“ tzv. systémového rizika podjatosti dospěl NSS až ve věci rozhodnuté rozsudkem ze dne 30.01.2013, čj. 1 As 89/2010 – 152, kde dodal: „Pochybnosti o nepodjatosti úředních osob orgánu územního samosprávného celku (…) ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, může za určitých okolností vyvolat již jen samotný politický význam či kontroverznost určité stavby, v souvislosti s níž se dané správní řízení vede, aniž by účastník správního řízení musel uvádět nějaké konkrétní skutečnosti, které by relevantním způsobem svědčily o politické „citlivosti“ věci. Přitom je však třeba rozlišovat mezi různými řízeními týkajícími se takové stavby, politická „citlivost“ zpravidla nebude z povahy věci zřejmá ve všech těchto řízeních.“ Ukázkovým případem tzv. systémové podjatosti (či vysokého „systémového rizika podjatosti“) je spíše případ řešený Veřejným ochráncem práv (viz Zprávu o šetření VOP ze dne 10.2.2011, sp. zn.: 3809/2010/VOP/DK), kde měl stavební úřad rozhodovat o výstavbě lihovaru poté, co radnici ovládlo hnutí, které si zabránění výstavbě vzalo za svůj hlavní volební program, a řada zastupitelů i úředních osob se v iniciativě proti stavbě občansky intenzivně angažovala. V každém případě lze doporučit, nejde-li pouze o rutinní postup či běžné stavební či jiné řízení, ale o věc, kde se sváří politické strany a různé zájmové skupiny, aby věc projednával orgán, jehož představitelé ve věci nebudou jakkoliv zainteresovaní.
 
Od úředníků se přes zájmy samotné obce konečně dostáváme i k zastupitelům a jimi páchaným přestupkům. V obecné rovině platí to, co uvedl NSS ve svém rozsudku ze dne 10.10.2007, čj. 2 As 29/2007 – 74: „Důvodem pro vyloučení úřední osoby (…) není pouhá skutečnost, že tato osoba, jako pracovník městského či krajského úřadu, rozhoduje ve věci přestupku, z něhož je obviněn zastupitel příslušného města či kraje.“ To je odůvodněno krom jiného nejen oddělením státní správy (kam spadá projednávání přestupků) od samosprávy (což je úkolem zastupitelů), ale třeba i tím, že řadový zastupitel stěží může ovlivnit plat či pracovní zařazení nebo úkoly konkrétního úředníka ani vůči němu není v nadřízeném vztahu.
 
Z právě uvedeného pravidla však platí výjimka, která se týká starosty. Starosta zastupuje obec navenek a odpovídá nejen za výkon samosprávy, ale v tzv. smíšeném modelu veřejné správy i za výkon státní správy. Dokonce ve věcech státní správy může i sám rozhodovat (obvyklejší u malých obcí, ve větších je k tomu placen úřední aparát, resp. obecní či městský úřad; u obecních úřadů členěných na odbory stojí v čele tajemník, stále však odpovědný starostovi, u malých obcí odpovídá za vše přímo starosta).
 
Pokud je tedy podezřelým z přestupku sám starosta, je podjatý i celý jemu podřízený obecní úřad, resp. jím jmenovaná Komise k projednávání přestupků. V takovém případě je třeba věc předložit nadřízenému správnímu orgánu se žádostí o delegaci věci na jiný správní orgán, neboť není osoby, která by o přestupku mohla rozhodnout. O řadových zastupitelích platí, co bylo řečeno výše, tedy že sami o sobě stěží mohou ovlivnit výsledek řízení či nějak vyvíjet nátlak na úředníka. Některé výjimečné případy z praxe však i zde nasvědčují, že přátelský vztah ke starostovi, členství ve stejné straně, či naopak příslušnost k opozici, jejíž členové mohou být poháněni k přestupkovému řízení např. pro údajné urážky vládnoucí koalice, mohou být okolností zpochybňující nestrannost a objektivitu řízení o přestupku, zejména má-li starosta či vedení obce na orgány obce velký neformální vliv. I v takových případech je pak vhodnější žádat nadřízený správní orgán o delegaci věci jinam. Existuje samozřejmě i riziko opačné – aby úředníci nepůsobili navenek „podjatě“, uloží raději vyšší až maximální sankci, aby nebyli jakkoliv podezíráni, že podezřelému „jdou na ruku“. Což je ovšem také špatně, fakticky se tím sami usvědčují z podjatosti, konkrétně z neschopnosti rozhodnout objektivně a nestranně.
 
Nastiňovaná úskalí a rizika, veřejností a samotnými účastníky řízení citlivě vnímaná, reflektuje i připravovaný návrh zcela nového „zákona o přestupcích a řízení o nich“, který automaticky počítá s delegováním věcí, kde je podezřelým z přestupku člen zastupitelstva obce, na jiný správní orgán. S ohledem na význam důvěry veřejnosti v nestrannost a zákonnost výkonu veřejné správy tak nejspíš lze právě popsaný „opatrnější“ přístup doporučit ke zvážení již není. Nejde o návod, aby se správní orgány zbavovaly práce na úkor svých kolegů z jiných obvodů (mělo by se týkat skutečně jen vlivných lokálních politických činitelů a zaměstnanců, zejména vedoucích, orgánů obce). Na druhé straně řada úředníků může jistě potvrdit, jak náročné bylo vedení řízení s účastníkem či dotčenou osobou, přesvědčenou o podjatosti a „zkorumpovanosti“ úředních osob a podávající další stížnosti a opravné prostředky. Ač bylo podezření z podjatosti objektivně nepodložené, správní orgán postupoval svědomitě dle zákona a účastník si vývoj či výsledek řízení vysvětlil nikoliv nereálností či neopodstatněností svých práv a nároků, ale právě nezákonným ovlivňováním řízení.
 
Závěrem lze proto shrnout následující: Pokud je projednáván přestupek či věc jiného úředníka (zaměstnance) téže obce, nezakládá taková okolnost sama o sobě podjatost. Podobně fakt, že v řízení vedeném obcí figuruje sama obec, ještě nezakládá podjatost úředníka obecního úřadu téže obce při projednávání této věci. Musely by k tomu přistoupit ještě další významné okolnosti nasvědčující zvýšenému riziku, že úředník nebude postupovat nestranně. Ani fakt, že podezřelým z přestupku je zastupitel obce, do jehož orgánu je úředník zařazen, ještě nezakládá podjatost dané úřední osoby. Výjimkou je pouze starosta, který je nejvýše postaveným představeným všech úředních osob zařazených do obecního úřadu, resp. který též jmenuje a odvolává členy Komise k projednávání přestupků. Zároveň je ale třeba citlivě zvážit, zda v tomto zákonem a judikaturou vymezeném rámci přesto nemůže dojít k ohrožení důvěry veřejnosti v nestrannost rozhodování správního orgánu. Úřední osoby proto musí být vždy schopny obhájit svůj postup, ať už před nadřízenými správními orgány, jinými orgány obce či před veřejností.

(Text byl ve zkráceném znění publikován v časopisu Pro města a obce č. 1/2015.)

Žádné komentáře:

Okomentovat