Novela zákona o právu shromažďovacím – co přinese obcím?

(spoluautorkou JUDr. Kateřina Jamborová)

 

V únorovém čísle časopisu Obec & finance byl publikován příspěvek Stanislava Kadečky a Filipa Rigela k novele zákona o právu shromažďovacím. Text je v podstatě shodný se zpravodajskou zprávou prvního ze jmenovaných k novele pro Legislativní radu vlády (LRV). Nešlo však o zprávu jedinou – druhou, podstatně odlišnou a s jinými závěry (a v zásadě pozitivně vyznívající) zpracoval např. ústavní právník doc. Jan Wintr. I v následné diskuzi „velké“ LRV pak byly názory předestřené v článku spíše menšinové. Jako hlavní zpracovatelé novely si dovolujeme na text reagovat, neboť bychom rádi upřesnili a vysvětlili, co je skutečně cílem předkládané novely, jakož i představili její hlavní přínosy pro aplikační praxi obcí. Výše zmíněný příspěvek totiž bohužel vůbec neseznamuje se skutečně podstatnými změnami, které novela přináší. 

  

Polovinu článku tvoří polemika nad tím, zda je novela vůbec třeba, v druhé části se pak autor zaměřuje na okruh v okolí Parlamentu ČR, kde shromáždění konat nelze, což je marginální problém, který se řeší pouze v Praze, a následně se text krátce negativně vymezuje vůči navrhované možnosti obce stanovit podmínky pro konání shromáždění a k novele soudního řádu správního. Čtenář tak může mylně nabýt dojmu, že dochází pouze k novelizaci okruhu zákazu kolem Parlamentu ČR a k novelizaci soudního řádu správního, což by skutečně vyvolávalo otázky po nezbytnosti novely. Novela však řeší jako zásadní zcela jiné otázky, s nimiž bychom rádi čtenáře seznámili. 

  

K nutnosti novelizace zákona

Po novelizaci zákona volají zástupce obcí pravidelně¹; Ministerstvo vnitra v minulosti vždy pečlivě zvažovalo, zda je novela skutečně nezbytná, neboť je opravdu nežádoucí, aby se zákon často měnil nebo byl příliš kazuistický a řešil každý detail. V žádném případě zákon nemá být učebnicí či přepisem judikatury, k tomu ostatně slouží obsáhlá důvodová zpráva (autory shora zmíněného textu poněkud opomíjená), a předkládaný návrh k tomu ani nesměřuje. 

  

Stávající zákon o právu shromažďovacím (dále jen „ShrZ“) je opravdu normou, která dosud neprošla žádnou bouřlivou novelizační vlnou, a v podstatě s drobnými změnami platí od roku 1990. Shromažďovací zákon v roce 1990 nevznikl úplně na „zelené louce“. Zákon z roku 1990 v mnohém navázal na zákon č. 135/1867 ze dne 15. listopadu 1867 ř. z., o právě shromažďovacím. Tento zákon byl následně recipován do práva Československé republiky a platil až do 30. září 1951, kdy byl zrušen zákonem č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organisacích a shromážděních. Po vzniku Československé republiky byla svoboda shromažďovací zakotvena v hlavě páté zákona č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. Zákonem stanovujícím bližší podmínky výkonu shromažďovacího práva zůstal i nadále rakousko-uherský zákon č. 135/1867 ř. z. Kromě zákona samotného se při formulaci ShrZ do značné míry čerpalo i z prvorepublikové judikatury². 

  

Ustanovení ShrZ se aplikují na širokou škálu různých shromáždění, a to od pokojných průvodů matek bojujících za dětská hřiště, až po shromáždění pravicových radikálů, což klade značné nároky na erudici úředníků obce při aplikaci zákona. Při výkladu zákona totiž musí brát v potaz i ústavní hlediska a důležitá je alespoň rámcová znalost judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Řadu aplikačních problémů v období posledních zhruba pěti let skutečně vyjasnil Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“), jehož judikaturu musí úředník rovněž velmi podrobně znát³. Především pro menší obce, které se s tímto zákonem nesetkávají často, představuje praktická aplikace zákona, kdy je např. pro zákaz shromáždění stanovena lhůta jen tří pracovních dnů, velmi tvrdý oříšek. A to přesto, že Ministerstvo vnitra v rámci své metodické činnosti vydává výkladová stanoviska, manuály pro obce, pořádá konference a konzultační dny⁴. Pořád však není výjimečné, že se lze setkat se zjevně protizákonným rozhodnutím o zákazu shromáždění (např. se zakazuje bez jakékoliv opory v zákoně, chybí odůvodnění zákazu apod.), a úředníci tápou i při postupu během shromáždění samotného, například v otázce rozpouštění shromáždění.

 

Nelze souhlasit s tvrzením, že naprostou většinu výkladových problémů již překlenula judikatura Nejvyššího správního soudu. Převážná většina rozhodnutí NSS se týká pouze zákazu shromáždění před jeho konáním⁵. V tomto bodě judikatura podrobně vysvětlila, za jakých okolností lze shromáždění zakázat, kdy novela tento stav respektuje a nemá ambici do důvodů pro zákaz (či rozpuštění) shromáždění zasahovat⁶. Dochází tak pouze k dílčím zpřesněním ve formulacích, nicméně důvody pro zákaz či rozpuštění se nemění (tím méně je pak návrh novely jen přehledem judikatury NSS). 

  

Úředník obce však při aplikaci zákona řeší i spoustu jiných otázek, než jen zákaz, jde např. o nesoulad běhu lhůt vymezených v zákoně a ve správním řádu (lhůta pro zákaz, pokud je shromáždění oznamováno e-mailem), obecně o nesoulad zákona s jinými správními předpisy (rozpuštění shromáždění jako faktický pokyn či rozhodnutí na místě), o zastaralou a těžko vyložitelnou terminologii, o povinnosti, které již nelze splnit (vyhlášení rozhlasem), a další otázky, které nyní zákon vůbec neupravuje (oznámení shromáždění na místo, kde se koná veřejně přístupný podnik, např. vánoční trhy nebo koncert), střet více oznámení v jednom místě a čase (existuje rozpor mezi zněním zákona a praxí některých úřadů, které automaticky nezakazují později oznámené shromáždění na stejný čas⁷, stejně jako rozpor mezi zněním zákona a tím, jak jej vyložil NSS). To jsou některé z otázek, které novela upravuje, a které judikatura doposud buď neřešila vůbec, nebo jen v omezené míře a bez jasného návodu pro uživatele zákona. 

  

Konkrétní změny kritizované v článku 

  

Předkládaná novela modifikuje zákaz konání shromáždění v blízkosti Parlamentu. Navrhované znění bude místo dosavadní stometrové hranice obsahovat přímo výčet ulic, kde se nikdo shromažďovat nesmí. V tomto bodě je výsledné znění kompromisem mezi požadavky jednotlivých připomínkových míst, zejména pak Policie ČR, Magistrátem hl. m. Prahy a ČMKOS. Současná stometrová hranice není vhodná, činí aplikační problémy jak policii, tak magistrátu. Nově navrhované znění přispívá k větší právní jistotě účastníků shromáždění, oproti předchozímu stavu, kdy nebyl zřejmý ani okruh budov, od nichž se koridor pro zákaz shromáždění určuje, ani přesná působnost zákazu v okolí Parlamentu ČR. Navrhované znění není možná ideální, nicméně právě v důsledku snahy maximálně vyjít vstříc ústavně zaručenému právu dochází k faktickému rozšíření míst, kde je oproti současnému stavu možné se shromažďovat. A to souběžně se zajištěním jistoty a znalosti toho, kde zákaz platí, a kde již ne. Novela je vedena snahou o nalezení rovnováhy mezi zájmem na nerušeném jednání Parlamentu ČR, resp. na bezpečí v bezprostředním okolí Parlamentu ČR, jakož i na ochraně ústavních a jiných chráněných činitelů na jedné straně, a zájmem na zachování práva shromažďovacího na straně druhé, kdy zároveň usiluje o zvýšení právní jistoty uživatelů zákona. S takovou úpravou neměl problém ani druhý ze zpravodajů k novele a v zásadě ani ostatní členové LRV. Daný problém je však z hlediska aplikace zákona marginální, jak už bylo řečeno, a setkává se s ním pouze Magistrát hl. m. Prahy a Policie ČR, respektive Praha.

 

Dalším kritizovaným bodem je možnost úřadu stanovit omezující podmínky pro konání shromáždění. Možnost stanovit podmínky je dána tehdy, jsou-li okolnosti na místě natolik závažné, že je uložení podmínek nezbytné k  zajištění pokojného průběhu shromáždění, resp. k zajištění veřejného pořádku či k ochraně práv jiných. Takovými okolnostmi, které mohou vést k tomu, že úřad rozhodnutím stanoví podmínky pro pokojné konání shromáždění, může být zejména střet v místě a čase s jiným shromážděním nebo kulturním podnikem (městské trhy či slavnosti, sportovní akce), pokud mezi pořadatelem nebo svolavatelem nedošlo k dohodě, anebo je nedostatečně vymezeno místo konání shromáždění ze strany svolavatele, zejména koná-li se v lokalitě více akcí. V rozhodnutí pak úřad vymezí např. konkrétněji místo na náměstí, kde se má shromáždění konat, a kde se bude konat jiná demonstrace. Cílem stanovení podmínek není omezení práva shromažďovacího, ale naopak dosažení cíle, kdy se mohou konat i ta shromáždění či ty akce, které mezi sebou kolidují. Paušální možnost zákazu shromáždění z důvodu kolize, která je někdy považovaná až za protiústavní, by měla být jen krajním a výjimečným opatřením, nelze-li situaci vyřešit právě stanovením podmínek konání shromáždění. Úřad je při svém rozhodování vázán zásadou přiměřenosti, kdy stanovení podmínek nesmí vést k popření shromažďovacího práva. Tyto povinnosti se výslovně deklarují přímo v zákoně, pro vyšší návodnost ve vztahu k osobám, které zákon aplikují.

 

Úřad může eventuálně stanovit i jiné podmínky, které jsou s ohledem na potřebu ochrany a zajištění veřejného pořádku či ochranu práv a svobod jiných nezbytné. Např. nedojde-li k dohodě se svolavatelem, lze vést trasu pochodu jinou ulicí (pokud na určité trase např. hrozí vyvolávání nepokojů, ničení majetku, zastrašování místního obyvatelstva⁸ nebo jiné nepřijatelné riziko ohrožení či narušení zájmů chráněných zákonem). Místo zákazu celé akce je tak např. pouze korigován plán pochodu, čímž je na jedné straně zachováno právo se shromažďovat a projevit názor, a na druhé straně je ochráněn i veřejný pořádek a právo na ochranu před nenávistí, zastrašováním či rasistickými projevy na straně druhé.

 

Rozhodnutí o stanovení podmínek průběhu shromáždění je oznámeno vyvěšením na úřední desce. Proti rozhodnutí lze podat žalobu. O stanovení podmínek pro konání shromáždění rozhodne úřad formou rozhodnutí neprodleně, nejpozději však do tří pracovních dnů od okamžiku, kdy obdržel oznámení splňující všechny zákonné náležitosti. Rozhodnutí se vydává a je přezkoumatelné za stejných podmínek jako rozhodnutí o zákazu shromáždění. Obdobná právní úprava platí i v Německu⁹. Možnost stanovení podmínek povede k tomu, že obce nebudou muset sahat k nejtvrdšímu opatření, tedy k zákazu shromáždění, pokud mohou jiným způsobem stanovit svolavateli podmínky, které zajistí pokojnost shromáždění, jak už bylo naznačeno. Zároveň budou mít obce v případě kolizí vícero shromáždění nebo při konání rizikových akcí v ruce určitou „páku“, kterou dříve neměly (!), pokud se s tvrdohlavým svolavatelem či pořadatelem veřejné akce nebylo možno dohodnout.

 

Cílem novely je zde opět přispět i k širší realizaci shromažďovacího práva, kdy díky možnosti „měkčí“ regulace nebudou muset obce vždy sahat přímo k zákazu, případně nechávat regulaci až na policii během v průběhu akce. Daná omezení jsou zároveň přípustná i z pohledu Listiny základních práv a svobod (omezení na základě zákona, dále z důvodů jako ochrana veřejného pořádku, práv a svobod jiných, života, zdraví, majetku…, a konečně jen je-li to nezbytné).

 

V článku kritizované porušení kasačního principu při přezkumu věci u NSS (krajský soud i NSS by mohly rozhodnutí o stanovení podmínek samy změnit) bylo navrženo opět pro usnadnění a efektivnější ochranu výkonu shromažďovacího práva. Navržené ustanovení mělo být případem výjimečného prolomení kasačního principu, který je odůvodněn významem projednávané věci, konkrétně zájmem na rychlé a efektivní ochraně před nezákonným zásahem do ústavně zaručeného politického práva. Cílem návrhu bylo maximálně usnadnit výkon práva shromažďovací, k čemuž je třeba i vydání včasného rozhodnutí ve správním soudnictví. S ohledem na nesouhlas i dalších členů LRV však bylo od novelizace v tomto bodě nakonec ustoupeno, byť by včasné nápravě eventuálních pochybení obce, jakož i rychlé a efektivní ochraně politických práv svolavatelů, původně navržená změna prospěla.

 

Další stěžejní novelizační body 

  

Předkládaná novela upřesňuje pojem shromáždění a upravuje institut tzv. spontánních shromáždění. Zástupci úřadu a Policii ČR se výslovně přiznává pravomoc k udílení pokynů za účelem zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku (vstupování demonstrantů do vozovky, blokační protidemonstrace, rušení shromáždění výkonem jiné činnosti nebo naschvály, riziko újmy na zdraví či majetku apod.).

 

Upřesňuje se proces a pravomoc k rozpouštění shromáždění. Rozpuštění je výslovně upraveno jako faktický výkon pravomoci, resp. zásah na místě, jehož zákonnost je přezkoumatelná soudem. Vypouští se námitkové řízení proti rozpuštění. Tím se zjednodušuje dnešní stav, kdy se má rozpouštět formou rozhodnutí ústně vyhlášeného na místě, o němž se vydává potvrzení a později vyhotovuje písemné rozhodnutí (které často není komu doručit), aniž by byl vyloučen i paralelní proces přezkumu námitek proti rozpuštění (kdy o výsledcích obou řízeních mohou, a to i protichůdně, rozhodovat různé orgány, potažmo různé soudy).

 

Koncepčně přepracováno je i správní trestání, kde dochází k rozdělení na přestupky a správní delikty právnických osob. Dosavadní skutkové podstaty, byť nyní přesněji formulované, zůstávají v zásadě zachovány, zvyšuje a sjednocuje se však výše pokuty. Nově se speciálně postihuje např. neplnění pokynů úřadu nebo Policie ČR a nerespektování rozhodnutí úřadu o stanovení podmínek konání shromáždění. Obecně se pak postihuje to, co je či bude v praxi skutečně potřeba.

 

Nově se upravuje poměr ke správnímu řádu, jehož aplikace už není až na výjimky paušálně vyloučena, naopak správní řád se použije subsidiárně (je tak už zřejmé, že se aplikují např. i instituty účastenství, nahlížení do spisu apod.).

 

Dále se upřesňuje okruh náležitostí oznámení, který se rozšiřuje o kontaktní údaje (e-mail, telefon) tak, aby byla usnadněna komunikace svolavatelů s obecním úřadem. Zdůrazňuje se též nově povinnost svolavatele být přítomen na jím oznámeném shromáždění a plnit zde své povinnosti. 

  

Změkčuje se také dosavadní plošný zákaz maskování na shromáždění, činící v praxi aplikační problémy, a to tak, že zástupci úřadu nebo policistovi je umožněno „povolit“ zakrytí obličeje, slouží-li ke splnění účelu shromáždění a nedojde tím zároveň k ohrožení veřejného pořádku (např. recesisté s maskami politiků), povolení lze ale kdykoliv odvolat. Zde je výsledné znění kompromisem mezi požadavky ústavních právníků a ochránců lidských práv na straně jedné, a Policie ČR a obcemi na straně druhé, kdy Svaz měst a obcí ČR trval na zachování plošného zákazu maskování (v čemž mu bylo vyhověno, ovšem s výše uvedenou restriktivní výjimkou, která však byla akceptována).

 

Závěrem

 

Novelizace zákona byla navržena po důkladné úvaze a po zvážení nezbytnosti tohoto kroku, přičemž navrhované změny byly diskutovány jak s Policií ČR, tak s obcemi, a to většími i menšími, zejména pak těmi, kde se pořádá či se dříve konala řada shromáždění, včetně tzv. extremistických akcí. Cílem novely je zajistit snazší aplikovatelnost zákona pro všechny zúčastněné a dále rozšířit prostor pro svobodu shromažďování, ale zároveň i posílit postavení obcí, to vše při respektování ústavních aspektů problematiky a judikatury našich vrcholných soudů i Evropského soudu pro lidská práva. Ministerstvo vnitra se svým návrhem jistě nezavděčí všem právním teoretikům či akademikům, věříme však, že pro praktické uživatele zákona, zejména města a obce, bude novela přínosem.

 

(text byl ve zkráceném znění publikován v časopisu Obec a finance č. 2/2015) 

  

1 Viz např. záznam z Diskusního fóra k právu shromažďovacímu, které na podzim 2008 pořádal odbor všeobecné správy Ministerstva vnitra. V rámci různých seminářů a diskusí zástupci obcí i Policie ČR novelu pravidelně doporučují. Kladné ohlasy na novelizaci byly vyjádřeny i v rámci připomínkového řízení.

2 Z těch diskutovaných otázek lze např. zmínit to, že zákon počítal s možností zákazu a rozpuštění shromáždění úředníkem. Zákaz shromáždění musel být odůvodněn. Z rozhodovací praxe pak vyplývalo, že zákaz shromáždění byl oprávněn pouze tehdy, pokud bylo možné dokázat skutečné poměry nebo události, z nichž úřad mohl dovozovat obavu, že shromáždění by mohlo představovat nebezpečí pro stát. Shromáždění mělo svého ředitele, který měl povinnost řídit shromáždění. Judikatura se vyjadřovala i k pojmu shromáždění a pořadatelů shromáždění, což je otázka řešená rovněž obdobným způsobem v rozhodovací praxi našich soudů: „Shromáždění ve sm. shr. zákona je každý shluk lidí, ohrožující veřejný pořádek a bezpečnost, řízený buď jednotícím jej kolektivním vědomím společného účelu a cíle takového shromáždění se, buď vůlí pořadatele, snažícího se takové vědomí v něm vzbuditi, nebo použití nahodilého shluku lidí k vlastním svým záměrům. Pohybuje-li se a postupuje-li takové shromáždění na veřejném prostranství, je průvodem ve sm. § 3, odst. 3 uvedeného zákona. Za pořadatele pak podle § 3, odst. 2 téhož zákona dlužno považovati každého, kdo svojí činností způsobí toto shromáždění se a průvod, kdo jej řídí a vede, po případě i kdo přispěl jen ve značnějším rozsahu k takovému shromáždění se lidí a k veřejnému průvodu.“ (citace převzata z Dusil, V., Kliment, J.: Spolky, shromáždění a politické strany. Praha: Právnické knihkupectví a nakladatelství V. Linhart, 1936, str. 118.).

3 Ačkoliv tedy zákon skutečně platí 25 let, kromě několika důležitých rozsudků v souvislosti s konáním zasedání Měnového fondu a Světové banky je všechna stěžejní rozhodnutí možno datovat až po roce 2007, přičemž největší posun znamenala tzv. kauza Křišťálové noci a na to navazující rozhodnutí.

4 Viz webová stránka http://www.mvcr.cz/clanek/shromazdovani-a-koordinacni-dohody.aspx, kde jsou dostupné Manuály pro obce k zákonu o právu shromažďovacím I, II, stanoviska a další doporučené postupy.

5 Stěžejní jsou zejména rozsudky týkající se zákazu shromáždění sp. zn. 8 As 51/2007 – tzv. „Křišťálová noc I“, sp. zn. 2 As 17/2008 – zákaz Pochodu proti sionismu Plzeň, sp. zn. 8 As 7/2008 – „Křišťálová noc II“, sp. zn. 1 As 30/2009 – zákaz v Ústí nad Labem a na tyto rozsudky navazující sp. zn. 8 AS 15/2011 – zákaz shromáždění 1. máje v Brně, sp. zn. 2 As 79/2013 – Havířov a z nedávné doby soudem potvrzený zákaz shromáždění z Českých Budějovic sp. zn. 6 As 125/2013.

6 Přičemž judikatura NSS v otázce toho, co je „oznámený účel“, je v rozporu se zněním zákona, a proto se novelizace v tomto bodě dlouhodobě doporučuje. Z některých stran totiž zaznívá kritika, že posuzováním skutečného účelu dochází k omezení shromažďovacího práva nikoliv na základě zákona, ale rozhodnutím NSS.

7 Nejvyšší správní soud se k této otázce vyjádřil v rozsudku sp. zn. 2 As 60/2013, nicméně z hlediska běžné aplikační praxe je třeba se vypořádat s tím, jak má úřad prokázat úmysl svolavatele oznámit shromáždění blokační. Ve velkých městech se navíc ustanovení zákona o zákazu, pokud nejde k dohodě, neaplikuje z praktických důvodů, kdy by např. Magistrát hl. m. Prahy musel zakazovat celou řadu (v řádu set) shromáždění na Václavském náměstí, přestože se jich v rámci daného prostranství může konat hned několik.

8 Srovnej rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9.7.2013 ve věci Vona proti Maďarsku (č. stížnosti 35943/10), kde se ESLP vyjádřil právě i k pochodům do romských lokalit. ESLP krom jiného v bodě 66 rozsudku zdůrazňuje, že stát má zajistit právo na život bez zastrašování určitých skupin obyvatel. V bodě 68 odůvodnění se pak uvádí, že po úřadech nemůže být požadováno čekat až na další vývoj předtím, než vystoupí na obranu práv jiných.

9 Konkrétně v § 15 německého Shromažďovacího zákona [Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz). Ustanovení § 15 německého Shromažďovacího zákona zní takto:

„(1) Příslušný úřad může zakázat shromáždění či průvod nebo takové shromáždění či pochod může vázat na určité podmínky, pokud by na základě skutečností známých v době vydání rozhodnutí konání takového pochodu nebo shromáždění znamenalo bezprostřední ohrožení veřejné bezpečnosti nebo pořádku.

(2) Konání shromáždění nebo pochodu může být zakázáno nebo vázáno na určité podmínky zejména tehdy,

1. pokud se shromáždění nebo pochod konají v místech, která jako památník historicky obzvláštního
a nadregionálního významu připomínají oběti nelidského zacházení v době nacionálně socialistického násilí
a zvůle, a

2. na základě konkrétních skutečností známých v době vydání rozhodnutí jsou obavy, že shromážděním nebo průvodem bude narušena důstojnost obětí.

Pomník zavražděným evropským Židům v Berlíně je místem podle věty 1 bod 1. Jeho vymezení jsou stanoveno v příloze tohoto zákona. Vymezení ostatních památných míst a území k nim náležejících podle věty 1 bod 1 je přenecháno zákonům spolkových zemí.

(3) Shromáždění nebo pochod mohou být rozpuštěny, jestliže nejsou ohlášeny, jestliže jejich průběh neodpovídá údajům uvedeným v ohlášení nebo odporují podmínkám, na které bylo jejich konání vázáno, nebo jsou-li předpoklady pro jejich zákaz podle odstavce 1 a 2.

(4) Všechny zakázané akce budou též rozpuštěny.“