(spoluautorkou JUDr. Kateřina Jamborová)
Dne
prvního listopadu 2016 nabyl účinnosti zákon č. 252/2016 Sb., kterým se mění
zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů
(dále také „shromažďovací zákon“ nebo „ShrZ“)[1].
Ze sedmi dosud přijatých novel jde o nejrozsáhlejší změnu, která byla schválena.
Novela byla připravována několik let, přičemž podnětem k jejímu zpracování
nebylo politické zadání či rozhodnutí „shora“, ale potřeby, které vykrystalizovaly
na základě zkušeností aplikujících orgánů z praxe. Novela proto vznikala
v těsné spolupráci se zástupci obecních úřadů i Policie ČR. Jejím cílem
nebyla změna těch na politické úrovni nejvíce diskutovaných ustanovení, zejména
titulů k zákazu shromáždění, ale především zajištění funkční regulace
shromažďovacího práva, ovšem při respektování základních lidských práv a svobod
všech zúčastněných. Právě poměřováním jednotlivých práv se novela důsledně
zabývá, zejména v nové úpravě řešení kolize více shromáždění. Přestože
tedy novela na první pohled vypadá rozsáhle, její hlavní principy vyšly
z dosavadní aplikační praxe tak, jak se v průběhu let ustálila. Jaké změny
tedy nová úprava nakonec přinesla? Nezpůsobí novela více problémů, než které se
snaží vyřešit? Jak má být vůbec nový předpis aplikován? Na to se pokusíme
odpovědět v následujícím textu.
Cíle novely a dílčí změny
Dlouhodobě
bylo jako na jeden z deficitů zákona poukazováno na nejasnost (či absenci)
regulace střetu shromáždění s jinou veřejně přístupnou akcí. Ani zákonem zakotvené
řešení střetu dvou a více shromáždění v jednom místě a v jednom čase
nebylo ideální. Zákonný pokyn k zákazu jakéhokoliv později oznámeného
shromáždění, pokud nedošlo k dohodě mezi svolavateli, třeba i na základě
toho, že jeden svolavatel si „vyblokoval“ místo minutu po půlnoci a druhý až
minutu po něm, lze označit za velký nedostatek předchozí právní úpravy. Takzvaná
blokační shromáždění[2] byla
prostředkem častého zneužívání ShrZ, a tak jedním z hlavních cílů novely
bylo zakotvit právní podklad pro řešení střetů mezi více oznámenými
shromážděními nebo shromážděním a jinou akcí, a to jak ve stadiu před jejich
konáním, tak v případě, že ke kolizím dojde až přímo na místě. K tomu
má sloužit jednak institut stanovení podmínek konání shromáždění, kdy lze
v případě oznámení více kolidujících akcí určit podmínky jejich realizace,
nepodařilo-li se dosáhnout dohody mezi svolavateli. Zákon nyní navíc přímo
v textu zákona pamatuje i na běžnou praxi v průběhu shromáždění, pokud
je třeba řešit kolize různých shromáždění (ale i střet různých práv obecně) až
na místě, a to formou pokynů zástupce obecního úřadu či Policie ČR.
Nová
úprava však přináší i řadu dalších, více či méně významných, změn, jejichž cílem
bylo krom jiného reagovat na judikaturu Nejvyššího správního soudu (dále jen
„NSS“), která v některých případech posunula výklad zákona jiným směrem,
než byl původní záměr zákonodárce (např. rozpouštění shromáždění rozhodnutím na
místě), či budila debaty o souladu výkladu s textem zákona (přezkum
oznámeného účelu shromáždění). A rovněž upřesnit a konkretizovat pravomoci
Policie ČR (dále také „policie“) a obecního úřadu (dále také „úřad“) nebo
zpřesnit a aktualizovat úpravu správního trestání. Ze strany správních orgánů
bylo též opakovaně poukazováno na nesoulad zákona s novými procesními
předpisy správního práva, které lze jen obtížně překlenout výkladem. Novela tak
reagovala např. zpřesněním úpravy přijímání oznámení o konání shromáždění elektronicky
(kdy za předchozího znění činil problém souběh lhůty pro zákaz shromáždění
s lhůtou pro doplnění oznámení dle správního řádu), zákon nyní definuje
rozpuštění shromáždění jako bezprostřední pokyn na místě, soudní řád správní
byl zohledněn u soudního přezkumu apod.
Snad
nejméně podstatnou změnou je aktualizace terminologie zákona. Především bylo
slovo „občan“ nahrazeno ústavně konformním pojmem „každý“, neboť základní práva
a svobody náleží každému bez rozdílu. Ne všude byl zákonodárce důsledný, změny
tak nakonec nedoznalo ustanovení § 3 ShrZ (k tomu dále v textu). Pojem „státní
orgán“ byl nahrazen termínem „orgán veřejné moci“. Sjednoceny byly různé formy
označení Policie ČR tak, že se již neuvádí např. „příslušný útvar“, a stejně
tak i označení příslušníků Policie ČR (na „policista“). Z národního výboru
se stal „úřad“ a přenosné nemoci byly aktualizovány na „infekční onemocnění“.
V zásadě
jen formulační změnou je i úprava ustanovení § 1 odst. 2 ShrZ, vystihujícího
obsah shromažďovacího práva jeho účelem (viz níže).
Další
dílčí změnou (významnou však jen pro hl. m. Prahu) je úprava a redukce rozsahu
zákazu shromažďování kolem budov zákonodárných sborů v ustanovení § 1
odst. 4 ShrZ, který byl konkretizován na seznam ulic v příloze zákona, jež
přímo přiléhají k budovám Parlamentu ČR a je v nich z bezpečnostních
hledisek zájem na omezení pohybu osob. Důvodem změny bylo nejasné vymezení
původního stometrového okruhu zákazu kolem budov Parlamentu, který jednak
zasahoval i do míst, kde se shromáždění přesto konají (Klárov), či kde se bez
výraznějších rizik mohou konat (budova Ministerstva financí v Letenské
ulici), a který nebyl v praxi na místě samém jednoznačně rozlišitelný
v tom smyslu, že by každému bylo jasné, kde se shromažďovat lze, a kde
nikoliv[3].
Nedotčen na druhé straně zůstal paušální zákaz shromáždění ve 100 metrovém
okruhu kolem Ústavního soudu[4].
Pojem shromáždění
Zdánlivým
nedostatkem může být to, že novela nepřinesla legální definici shromáždění. Jak
již bylo uvedeno výše, ustanovení § 1 ShrZ doznalo pouze drobných změn.
V dosavadní aplikační praxi se vyskytoval názor, že jakýkoliv pouliční
průvod je zároveň i shromážděním, neboť zákon u něj nepožaduje omezení na
výměnu názorů, postojů stanovisek, jako tomu je u shromáždění stacionárních.
Jedná se zejména o pochody fotbalových fanoušků, různé karnevaly či jiné formy
kulturně-společenských akcí, které jsou realizovány ve formě průvodu.
Zákonodárce tedy zpřesnil formulaci dosavadního ustanovení § 1 tak, že za
shromáždění ve smyslu zákona se považují i průvody, slouží-li danému účelu.
Vypuštěn byl naopak přívlastek „pouliční“ (jako by existovaly i od nich se
lišící jiné průvody), podobně jako zmínka o „manifestacích“ (neboť pojmy
manifestace, shromáždění a průvod jsou zde synonyma). Předkladatelé novely se
však nepokoušeli samostatně, respektive nově, formulovat samotný pojem
shromáždění, který je vykládán především judikaturou a doktrínou[5] a
který lze ve stručnosti vyložit jako srocení či shromáždění alespoň dvou osob,
sloužící primárně k využívání svobody projevu a dalších (především
politických) práv, k výměně názorů a informací a k účasti na řešení
veřejných a jiných společenských otázek vyjádřením postojů a stanovisek.
Podstatný
je prvek záměru vykonávat politická práva, vyjadřovat se k věcem veřejného
významu a sdílet a šířit veřejně stanoviska k nim. Typicky tak není
shromážděním ve smyslu ShrZ fronta na zboží, skupina osob čekajících na vlak,
hromadná komerční akce, seskupení osob zaměřujících se na páchání výtržností či
sportovní, folklórní nebo jiná kulturní akce, neboť zde chybí prvek setkání se
k výkonu svobody projevu, politických práv či řešení otázek veřejného
významu (alespoň ne primárně).
Pravdou
ale zůstává, že linie mezi shromážděním, kulturně-společenskou akcí či jen
postávající skupinou osob je velmi tenká a ne vždy jasná a zřetelná. Správní
orgány se s přezkumem toho, zda daná akce je shromážděním ve smyslu
zákona, mohou setkat před jeho konáním, kdy jim nezbývá než vyjít z účelu,
který svolavatel uvedl, či častěji až po proběhnuvší akci (spontánní či
neoznámené), kdy jsou mu v rámci přestupkového řízení oznamovány
přestupky, k nimž mělo dojít v průběhu shromáždění (neoznámení
shromáždění, maskování) a správní orgán se musí vypořádat s tím, zda
k danému jednání došlo vůbec v průběhu shromáždění dle ShrZ. Policie
je velmi často u těchto akcí přítomna již v jejich průběhu a musí okamžitě
reagovat v závislosti na vývoji situace, přičemž může jít o povahově zcela
rozdílné situace – od blokády aktivistů při kácení lesa nebo akce squatterů, přes
zamaskovaný dav v ulici, který se snaží napadnout jiné shromáždění, nebo
„procházku městem“ po skončení ohlášeného shromáždění, až po již zmíněný pochod
sportovních fanoušků na stadion.
Ani
zákonná definice shromáždění by aplikační praxi příliš nepomohla, naopak,
dogmatická kazuistika bývá spíše ke škodě, než k užitku. Čl. 19 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“) definuje právo shromažďovat se
poměrně široce a i část odborné veřejnosti se přiklání k tomu, že je nelze
zužovat pouze na výkon práv politických. K tomu se NSS doposud nijak nevyjádřil.
Ani judikatura Evropského soudu pro lidská práva se zatím kategorizací
shromáždění na umělecká, politická, komerční, kulturní, obdobně jako třeba u
judikatury na svobody projevu, nezabývala[6].
Listina
chrání shromáždění před zásahy státu, zákon pak reguluje zejména podmínky jeho
realizace a klade na svolavatele a pořadatele určité nároky. Zatímco tedy
kulturní akce bude organizována např. jako veřejně přístupný koncert na náměstí
v režimu záborů veřejného prostranství a kulturního podniku, neboť jeho
cílem je spíše se pobavit poslechem dobré hudby, tak projev politiků je v zásadě
brán již jako shromáždění ve smyslu ShrZ. Praktický důsledek pro správní orgány
má tato nejasná hranice zejména tehdy, když se chce organizátor vyhnout
zbytečnému „papírování“ a případně i nutnosti platit poplatek za zábor veřejného
prostranství, a koná koncert či průvod dechové hudby jako „shromáždění“ s tím,
že prý žádná dodatečná povolení nepotřebuje.
Stále
tedy platí, že každé takovéto srocení osob je třeba primárně posuzovat dle
toho, jak se projevuje navenek, a zda jde o skupinu se společným zájmem vyjádřit
se k věcem veřejného života.[7]
Kdo může být svolavatelem
V důsledku
zásahu poslanců formou pozměňovacího návrhu ústavně-právního výboru Poslanecké
sněmovny (který nezvrátil ani pozměňovací návrh Senátu, s nímž byl zákon
Sněmovně vrácen) nedošlo k novelizaci § 3 ShrZ, který vymezuje okruh
svolavatelů shromáždění. Dle vládního návrhu měl okruh potenciálních
svolavatelů zahrnovat fyzickou osobu, právnickou osobu či skupinu osob, dokonce
bez věkového omezení na straně fyzických osob (s ohledem na Úmluvu o právech
dítěte, garantující shromažďovací právo i dětem), kdy vláda reagovala i na
kritiku části odborné veřejnosti[8],
která poukazovala na bezdůvodnost omezení možnosti svolat shromáždění pouze na
občany ČR a právnické osoby se sídlem na území ČR. Navržené znění se však
nesetkalo s pozitivní odezvou poslanců, mezi zamítavými argumenty zazněly
především obavy ze svolávání shromáždění cizinci.
Domníváme
se však, že neschválení novelizace § 3 nelze vykládat tak, že by cizinci nebo
právnické osoby se sídlem v zahraničí shromáždění svolat nemohly.
Aktualizace § 3 ostatně měla za cíl pouze dát do souladu zastaralou literu
zákona s ústavním právem. Právo shromažďovací, zahrnující nutně i právo
shromáždění svolat, je garantováno každému (čl. 3 odst. 1, čl. 19 odst. 1
Listiny). Na termín „občan“, použitý ve ShrZ ještě před účinností Listiny, se
též vztahuje čl. 42 odst. 3 Listiny. Ten stanoví, že pokud dosavadní předpisy používají
pojmu „občan“, rozumí se tím každý člověk, jde-li o základní práva a svobody,
které Listina přiznává bez ohledu na státní občanství. Právě uvedené dle našeho názoru nelze zvrátit
odkazem na ponechání § 3 v dosavadním znění, a to tím spíše, pokud zákon
ve znění novely s cizinci - svolavateli na jiném místě výslovně počítá (§
5 odst. 3 písm. e) a f) ShrZ). Pro úplnost jen dodejme, že shromáždění svolaná
cizinci (typicky zahraničními studenty) již v minulosti opakovaně bez
problémů proběhla.
Méně
jasná je otázka shromáždění svolaných dětmi. Úmluva o právech dítěte garantuje
dětem právo shromažďovací ve svém čl. 15 odst. 1; omezeno může být jen zákonem
a ze stanovených důvodů. Věková hranice 18 let uvedená v § 3 ShrZ svolání
shromáždění dítětem prakticky vylučuje, což zřejmě není stav konformní
s cit. úmluvou. Do doby, než bude postavení dětí coby svolavatele
precizněji vymezeno, lze tolerovat alespoň svolavatele starší 15 let, kdy je
již dítě deliktně odpovědné a je způsobilé nést odpovědnost za své jednání.
V pozici účastníka shromáždění již může být kdokoliv. Dodejme ale, že i
pro shromáždění svolané dítětem, resp. mladistvým, platí povinnost zajistit
pořadatele starší 18 let (§ 5 odst. 3 písm. c) a § 6 odst. 5 písm. b) ShrZ, viz
též § 14 odst. 3 písm. c) ShrZ). Právě uvedený požadavek také může být
omezující a lze výjimečně připustit toleranci pořadatele staršího alespoň 15
let, jakkoliv pro zajištění autority pořadatelů bude vhodnější jejich plnoletost.
Spontánní shromáždění a náboženské akce
Dalším
(ne)novelizovaným ustanovením je § 4 odst. 1 ShrZ, kde vládní návrh do výčtu
shromáždění, která se neoznamují, hodlal zařadit i „shromáždění vzniklá
v bezprostřední reakci na nově vzniklou událost“, jinými slovy spontánní
shromáždění. Tento návrh však byl poslanci také vypuštěn, v obavě
z možného zneužívání, tedy z prohlašování za spontánní i shromáždění jen zavčas
neoznámená[9]. Absence
novelizace však opět neznamená, že se k charakteru spontánních
shromáždění, která zná judikatura[10] i
doktrína[11],
nepřihlédne. V praxi s nimi bylo nutno pracovat již dnes (srovnej též
§ 12 odst. 3 věta druhá a § 15 dosavadního znění ShrZ) a i když je zákon
výslovně nezmiňuje, nelze z podstaty věci na spontánní shromáždění klást
stejné požadavky jako na shromáždění připravovaná předem, typicky požadovat
ohlášení shromáždění v pětidenním předstihu. Ve zbytku se však ShrZ i na
tento typ shromáždění, jakkoliv s přihlédnutím k jeho povaze,
aplikuje, jako na každé jiné shromáždění. Ve stručnosti lze na tomto místě
zopakovat, že ústavní ochrany požívají jak shromáždění oznámená, tak i
neoznámená bez zákonného důvodu (svolavatel je zde však postižitelný za
přestupek neohlášení shromáždění), ale i již zmíněná shromáždění spontánní[12].
V praxi
může být problém s rozlišením neoprávněně neoznámeného shromáždění od
shromáždění spontánního, a to zejména na místě samém. Na místo takového srocení
osob je často přivolána nejbližší policejní hlídka, která dotazem na příslušný
správní orgán zjistí, zda shromáždění bylo či nebylo oznámeno. Pokud nebylo a
účel shromáždění je nejasný, je postavena před otázku, zda se jedná o
shromáždění, a pokud ano, zda jde opravdu o spontánní shromáždění, či jen jeho
svolavatel opomenul svoji povinnost shromáždění oznámit. Spontánním
shromážděním bude typicky reakce občanů např. na pád vlády, veřejný skandál či jinou
nenadálou nebo nově se objevivší událost, vyjdou-li v reakci na ni lidé do
ulic[13]. Shromáždění
tedy má opravdu reagovat na nějakou náhle vzniklou situaci, kdy dogmatické
lpění na oznámení pět dnů před konáním shromáždění by zmařilo jeho účel. Naopak
neoprávněně neoznámeným shromážděním bude delší dobu na sociálních sítích
organizovaná akce, vydávaná ex post za spontánní, či jiná akce, kde není
přítomna bezprostřední příčinná a časová souvislost mezi událostí a
shromážděním, které na událost údajně reaguje.
V pochybnostech
lze zákona dbalým svolavatelům (už samo svolávání představuje prvek organizace,
a tudíž i absenci spontánnosti) doporučit, aby shromáždění přesto oznámili i
v kratší lhůtě, než je 5 dní požadovaných ve větě prvé § 5 odst. 1 ShrZ,
neboť nebrání-li tomu relevantní překážky, měl by úřad s ohledem na větu
druhou § 5 odst. 1 ShrZ oznámení přijmout (z důvodu, že shromáždění reaguje na
nenadálou událost, již nebylo možno předvídat tak, aby byla 5 denní lhůta
dodržena, ovšem odložením shromáždění jen z formálních důvodů by už reakce
na událost pozbyla na aktuálnosti).
Vrátíme-li
se k § 4, který nebyl v odstavci 1 doplněn o spontánní shromáždění, zmiňme
drobnou novelizaci § 4 odst. 1 písm. b) ShrZ, do něhož byla doplněna poznámka
pod čarou č. 2, odkazující na zákon č. 3/2002 Sb., o církvích a náboženských
společnostech. Dané ustanovení zprošťuje oznamovací povinnosti náboženská
shromáždění, historicky jde o projev snahy chránit dříve omezované právo na
svobodu vyznání. Poznámka pod čarou, vztažená ke zmínce o církvích a náboženských
společnostech, pak má coby prevence zneužívání tzv. náboženských shromáždění
zdůraznit, že jde primárně o shromáždění uznaných církví. S ohledem na zbytek
ustanovení, odkazujícího i na jiné akce a shromáždění sloužící k projevům
náboženského vyznání (nejen pod hlavičkou registrovaných společenství), však
tato poznámka nemá žádný praktický význam (tedy ani výkladový[14]).
Výkon náboženských svobod ani nelze omezovat na registrované církve.
Samostatnou
otázkou je, zda vůbec (ryze) náboženská shromáždění (mše, procesí, poutě) spadají
pod vymezení práva shromažďovacího dle § 1 odst. 2 ShrZ, definující toto právo
primárně jako kvalifikovaný výkon politických práv. Stejně jako lze na druhé
straně pochybovat o náboženském charakteru řady „náboženských“ (primárně však
politických) shromáždění, v minulosti pořádaných některými aktivisty
(dílem pro možnost operativního určení místa shromáždění, bez ohledu na
svolavatele jiných shromáždění, často pak za účelem jejich blokace, a dílem též
z důvodu mylného předpokladu, že taková shromáždění mají absolutní
přednost, příp. že se na ně ShrZ dokonce vůbec neaplikuje, ačkoliv tomu tak
není). Předpokládáme, že zákonodárce neměl v úmyslu podřazovat veškeré
náboženské akce režimu ShrZ, byť je výslovně zmiňuje, ani že neměl
v úmyslu vytvořit jakousi privilegovanou kategorii
„nábožensko-politických“ shromáždění, ale že jen s ohledem na dobový
kontext (živé zkušenosti z dob totality) chtěl pouze zdůraznit, že výkon
náboženských práv nepodléhá jakési registrační povinnosti u orgánu veřejné moci
(což navíc u skutečně náboženských akcí typu mše, poutě či procesí postrádá
racionální opodstatnění). Na druhé straně lze v praxi stěží posuzovat a
vážit, zda je to které shromáždění „dostatečně náboženské“.
Pro
úplnost dodejme, že bylo zrušeno (možná i matoucí) ustanovení § 15 ShrZ,
obsahující výčet ustanovení, která se aplikují v případě spontánních,
příp. též jiných neoznamovaných, shromáždění. Tím je zdůrazněna univerzální
aplikovatelnost ShrZ na každé shromáždění, bez ohledu na jeho oznamovací režim,
jakkoliv některá ustanovení ShrZ se aplikují jen tehdy, pokud to povaha
takového shromáždění, či naopak ustanovení, umožňuje.
Použití správního řádu
Než
přejdeme k jednotlivým krokům a úkonům při nakládání s oznámením
shromáždění či regulaci shromažďovacího práva, typicky stanovením podmínek
konání shromáždění či jeho zákazem (viz níže), upozorněme, že na rozdíl od
dřívějšího znění § 16, který určoval, která ustanovení správního řádu se užijí
(a ostatní a contrario nikoliv), se nadále použije subsidiárně správní řád jako
celek (s výjimkou otázek speciálně ve ShrZ upravených). Je však nutno předem
upozornit, že toto použití musí být přiměřené zvláštní povaze postupů dle ShrZ,
který na řadu úkonů poskytuje jen minimum času, pročež je třeba konat rychle,
pružně a se zřetelem k účelu úpravy a jednotlivých institutů. Mnohem
častěji bude postupováno neformálně, ve lhůtách výrazně kratších, než je v
„běžném“ správním řízení obvyklé, a ústřední roli bude mít ochrana
shromažďovacího práva či jeho efektivní regulace. Ostatně proto byla zakotvena
i povinnost svolavatele uvádět kontaktní údaje, nejlépe tedy telefonní číslo
a/nebo e-mail, což má napomoci správnímu orgánu v rychlé komunikaci se
svolavatelem.
V každém
případě již nebude pochyb, zda se uplatní např. zásady činnosti správních orgánů,
jak postoupit oznámení adresované nepříslušnému úřadu, jak řešit podjatost,
jakým způsobem lze oznamovat shromáždění, zda lze nahlížet do spisu atd.
Oznamování shromáždění a vady oznámení
Způsob
oznámení shromáždění nedoznal podstatných změn, i nadále má být shromáždění
oznámeno tak, aby úřad oznámení obdržel (nestačí je tak např. jen předat
k poštovní přepravě) 5 dní před jeho zamýšleným konáním.
V odůvodněných případech může úřad přijmout oznámení i v kratší
lhůtě. K této eventualitě již byla činěna poznámka výše; dodejme jen, že
úřad by v zásadě měl akceptovat i později podané oznámení, nebrání-li tomu
vážnější důvody. Funkce oznámení je primárně registrační, slouží např. orgánům
veřejné moci k přípravě na srocení většího množství lidí a s tím související
bezpečnostní nebo dopravní rizika, příp. též k posouzení (ne)závadnosti
účelu plánovaného shromáždění. Pokud je zřejmé, že oznámené shromáždění není
potenciálně rizikové, ať už z hlediska účelu či rozsahu (se z toho
vyplývajícími dopady na dopravu, bezpečnost, veřejný pořádek atd.), neměl by
úřad akceptaci i později podaného oznámení bránit.
Vypuštěna
však byla možnost podání oznámení osobně v pracovní den mezi osmou a
patnáctou hodinou, neboť oproti době přijetí ShrZ už existuje řada jiných prostředků
k podání oznámení, než je osobní kontakt (typicky e-mail, datové schránky).
Navíc obecně samozřejmě platí možnost doručit oznámení osobně na podatelnu
úřadu podle obecných předpisů. Odstraněna byla povinnost správního orgánu
posoudit náležitostí oznámení při jeho osobním předání (dle § 5 odst. 5 a 6 ve
znění před novelou), což vyžadovalo kvalifikovanou úřední osobu a zejména
v souvislosti zajistit osobní přijímání oznámení i v pátek od 8 do 15
hod mnoha menším úřadům komplikovalo práci. Nadále se proto se speciální
úpravou osobního předávání oznámení nepočítá.
Podstatnější
změnou a zároveň novinkou je především povinnost uvádět v oznámení
shromáždění kontaktní údaje (5 odst. 3 písm. e) a f) ShrZ), mezi nimiž je v demonstrativním
výčtu výslovně uvedena e-mailová adresa („adresa pro zasílání informací
elektronickou poštou“) a telefonní číslo. Navíc, vedle adresy místa trvalého pobytu, se také
nově požaduje i uvedení adresy pro doručování, neshoduje-li se s adresou místa
pobytu, což má zajistit právě reálnou možnost správního orgánu zkontaktovat se
se svolavatelem. Zákon už neupravuje jiné myslitelné, resp. slovy zákona
„dostupné“, kontaktní údaje. Většina svolavatelů bude disponovat e-mailem či
telefonem (alespoň jedním z těchto kontaktů), v krajním případě ale může
být kontaktním údajem i adresa místa pobytu, anebo raději kontakt na třetí
osobu, s níž se lze spojit[15];
ideálně půjde o kontakt, který lze využít pro rychlé operativní spojení se
svolavatelem, je-li třeba dohody na detailech shromáždění či jeho úpravě nebo
je třeba řešit kolize s jinou akcí či nenadálou událost mající vliv na
konání shromáždění. To bylo i hlavním účelem zakotvení této nové povinnosti,
často neformálně doporučované k uvedení již za předešlé úpravy, mj.
s ohledem na judikaturou vyžadovanou aktivitu úřadu při řešení kolize více
shromáždění před zákazem některého z nich.[16]
Jak
již bylo zmíněno výše, zákon v ustanovení § 5 ShrZ počítá s tím, že
svolavatelem může být i cizinec, když uvádí jako povinně uváděný údaj i adresu
místa hlášeného pobytu u cizinců.
V poslanecké
sněmovně došlo navíc k drobnému doplnění ustanovení § 5 odst. 4 ShrZ,
které v případě pořádání shromáždění pod širým nebem mimo veřejná
prostranství požaduje od svolavatele přiložení souhlasu vlastníka či uživatele
pozemku. „Nově“ má být tento souhlas, přikládaný k oznámení, písemný.
Nicméně nadále platí, že je-li místo konání shromáždění veřejným prostranstvím,
souhlasu vlastníka či uživatele není třeba. To může být aktuální např. při
svolávání shromáždění na parkoviště obchodních domů či jiné méně běžné části
pozemních komunikací.
Pokud
svolavatel neuvede všechny náležitosti oznámení, tedy účel shromáždění, místo
jeho konání, dobu zahájení a ukončení, předpokládaný počet účastníků, počet
pořadatelů a způsob jejich označení, u průvodů pak i jejich trasu, a
identifikační a kontaktní údaje (viz § 5 odst. 3 ShrZ), je úřad povinen
svolavatele na vady neprodleně upozornit. Totéž platí, pokud jsou uvedené údaje
nepřesné nebo nepravdivé nebo nepředloží-li svolavatel souhlas podle § 5 odst.
4 (viz výše). Z termínu „neprodleně“ vyplývá, že nejde o přesně stanovenou
lhůtu, v zásadě by však měl být svolavatel upozorněn v řádu dnů,
pokud možno nejpozději do týdne, a z povahy věci ještě před konáním
shromáždění. Pokud tak úřad neučiní, svolavatel bude oprávněně očekávat, že
oznámení splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti a shromáždění se může
bez dalšího konat. Stejné účinky bude mít (jakkoliv třeba neformální) výslovné
potvrzení či akceptace oznámení úřadem.
Pokud
úřad nějaké vady oznámení v době bezprostředně následující obdržení oznámení
shledá, musí zároveň k jejich odstranění stanovit lhůtu (rozuměno přiměřenou
lhůtu, a to přiměřenou s ohledem na okolnosti, zejména blízkost termínu
ohlašovaného shromáždění)[17].
Pokud svolavatel v této lhůtě výzvě k odstranění nedostatků nevyhoví,
úřad oznámení bez zbytečného odkladu odloží formou usnesení, proti němuž se lze
odvolat. Z uvedeného je zřejmé, že stanovení lhůty k odstranění
nedostatků je podmínkou sine qua non vydání usnesení o odložení oznámení. Lhůta
k vydání usnesení „bez zbytečného odkladu“ tentokrát nebude záviset na
striktním počtu dnů, ale bude zhruba korespondovat s termínem, kdy už je
úřadu známo či zřejmo, že lhůta stanovená ve výzvě uplynula, ale nedostatky
odstraněny nebyly. V praxi si pak lze představit jak formální (pošta,
datová schránka), tak neformální (e-mail, jiný prostředek) výzvu i způsob
odstranění nedostatků podání. Neformální prostředky budou využitelné zejména
tam, kde panuje vzájemná důvěra, i pro tyto účely svolavatelé ostatně sdělují
své kontaktní údaje. Přesto lze doporučit formální dokumentaci komunikace
(archivace e-mailu, úřední záznam o telefonátu), může-li dojít ke sporu,
zejména hrozí-li riziko odkládání oznámení či jiného postupu „v neprospěch“
svolavatele.
Předpokládáme-li,
že většina nejasností a nedostatků bude odstraněna cestou vzájemné komunikace,
bude nejčastějším případem odložení oznámení situace, kdy oznamovaná akce vůbec
není shromážděním ve smyslu ShrZ, což je dalším důvodem pro odložení oznámení.
Zda jde o akci, kdy oznámený účel shromáždění neodpovídá definici shromáždění
ve smyslu ShrZ, bude zřejmé buď ihned (a pak lze usnesení o odložení vydat bez
dalšího), anebo to zřejmé nebude, a pak je opět třeba komunikace[18].
Zde již zákon nestanovuje jako nutnou podmínku odložení splnění konkrétní
povinnosti v určité lhůtě. Institut odložení oznámení byl ostatně zamýšlen
primárně pro účely formalizace sporů o povahu oznamované akce, kdy úřad tvrdí,
že se o shromáždění nejedná, ovšem oznamovatel tvrdí opak. V případě sporu
mohl úřad dát najevo svůj názor, ovšem bezformálně, a oznamovatel zas neměl efektivní
prostředek obrany. Nyní může úřad vydat usnesení, a oznamovatel se proti němu
může odvolat. Což platí i pro oznámení odložená z důvodu přetrvávání vad.
Pro
odvolání proti usnesení (§ 76 správního řádu) platí obecné lhůty pro podání
odvolání (§ 83 správního řádu), pro vydání rozhodnutí o odvolání je však v § 5
odst. 6 stanovena speciální lhůta 3 pracovních dnů od jeho podání (tedy od
okamžiku, kdy bylo učiněno, resp. úřadu došlo – viz § 37 odst. 6 správního
řádu). Tak krátká lhůta je stanovena s ohledem na zájmy svolavatele, aby
co nejdříve věděl, „na čem je“, resp. „aby bylo jasno“ ještě před termínem
akce, platí-li obecně lhůta pro oznámení shromáždění 5 dnů před jeho konáním.
Pro
eventuální soudní přezkum rozhodnutí o odvolání již zvláštní lhůty stanoveny
nejsou, uplatní se obecné normy soudního řádu správního. Ač je usnesení spíše
nástrojem procesním, domníváme se, že odložení (resp. odložení potvrzené
rozhodnutím nadřízeného orgánu) zde má i dopady hmotněprávní, tedy dopady do
práv oznamovatele (odepření ochrany náležející ústavnímu právu, spočívající mj.
v povinnostech úřadu a Policie ČR, jakož i ve ztíženém režimu rozpuštění akce,
s navazujícími soudními zárukami).
Stanovení podmínek konání shromáždění
před jeho konáním
Zásadní
změnou je nově zakotvená pravomoc úřadu stanovit podmínky konání shromáždění (§
8 odst. 2 ShrZ). A to jak pro jedno shromáždění samo o sobě, tak pro případ
kolize více shromáždění mezi sebou nebo koliduje-li shromáždění s již
dříve připraveným společenským podnikem (koncert, městské trhy, sportovní
soutěž apod.). Jelikož stanovení (byť jen) podmínek konání shromáždění je
zásahem do shromažďovacího práva, lze je stanovit jen v nezbytných
případech a jen pro zajištění ochrany veřejného pořádku nebo práv a svobod
jiných. Pro daný institut byla inspirací německá právní úprava[19],
využívaná např. k regulaci neonacistických pochodů.
V případě
omezení samostatného shromáždění lze upravit např. místo jeho konání nebo trasu
pochodu, kupříkladu pokud by shromáždění mělo být prostředkem k zastrašování
obyvatel sociálně vyloučené lokality. Z nedávné praxe, již po nabytí
účinnosti novely, lze zmínit stanovení podmínek pro konání protipotratové
demonstrace, tradičně doprovázené odpudivými velkoplošnými vyobrazeními mrtvol
nebo roztrhaných těl v blízkosti školského zařízení, resp. míst, kde se
nachází děti nižšího věku, pro něž jsou tyto obrazy traumatizující[20]
(pokynem k umístění obrazů v uzavřeném prostoru, nasměrováním vyobrazení
dovnitř kruhu apod.). Vyloučeno není ani stanovení podmínek pro účely zachování
nočního klidu (srovnej § 9 ShrZ). Stanovení podmínek je mírnějším zásahem do
shromažďovacího práva než přímo jeho zákaz, příp. následně rozpuštění, proto by
mělo mít přednost před intenzivnějšími zásahy do shromažďovacího práva. Ani
absence uložených podmínek však nebrání případnému rozpuštění, dojde-li
k porušení ShrZ, resp. k naplnění podmínek rozpuštění (včetně
případů, kdy podmínky nejsou respektovány, což zároveň zakládá odpovědnost za
správní delikt).
V případě
kolize dříve a později oznámeného shromáždění má stanovení podmínek zabránit
situaci, kdy by bylo později oznámené shromáždění zakázáno jen z důvodu
kolize[21],
byť by se kolidující shromáždění mohla obě konat v případě úpravy místa
jejich konání nebo díky jinému časovému rozvržení (např. každé z oznámených
shromáždění v jiném rohu náměstí nebo jedno dříve, druhé později).
Stanovení podmínek nastupuje až tehdy, pokud mezi svolavateli nedošlo
k dobrovolné dohodě o způsobu řešení kolize; k dohodě se má úřad
snažit aktivně přispět v rámci komunikace se svolavateli. Teprve není-li
dohoda možná, přichází na řadu autoritativní rozhodnutí. Stanovení podmínek
tedy nastupuje až subsidiárně, chybí-li vůle svolavatelů, zároveň tato možnost
řeší dosavadní bezmocnost úřadu, který doposud neměl možnost spor jakkoliv řešit
(resp. až prostředkem nejrazantnějším – zákazem), zejména u vzájemně
nepřátelsky naladěných svolavatelů. Stanovení podmínek konečně sleduje
vyvažování zájmů více svolavatelů, při zachování práva shromažďovat se na obou
stranách, proto stanovené podmínky nesmí mařit konání dříve ohlášeného
shromáždění.
Totéž
obdobně platí v případě, kdy je shromáždění nahlášeno na místo, kde se má
konat již dříve připravovaná jiná veřejná akce. Účelem je řešit např. situace,
kdy svolavatel (ať už z neznalosti, tvrdohlavosti nebo naschvál) ohlásí
demonstraci na místo, kde právě probíhají třeba městské trhy, nebo kde se má
konat kulturní akce, s níž nesouhlasí (nebo jí nevěnuje pozornost).
Nelze-li dospět k dohodě, opět přichází na řadu stanovení podmínek, aby
bylo zachováno právo se shromažďovat, a zároveň nebyla omezena práva jiných
věnovat se kulturní či jiné aktivitě. Zákon reguluje pouze právo shromažďovací,
neumožňuje tedy ukládat podobné podmínky pro konání samotných veřejnosti
přístupných podniků, které už nejsou výkonem shromažďovacího práva.
V případě,
že je předem známo stanovisko pořadatelů konkurujících si akcí, nereagují na
snahy o komunikaci, v časové tísni nebo je-li nemožné dostihnout
svolavatele či jinak dospět k dohodě, není vyloučeno stanovení podmínek
bez dalšího. Podobně též v případě, chce-li si úřad „pojistit“ řádný
průběh shromáždění, a nehodlá spoléhat na sliby svolavatele.
Procesní stránka stanovení podmínek
Pro
případ stanovení podmínek pro samostatné shromáždění (nikoliv z důvodu
kolize s jinou akcí) musí úřad vydat rozhodnutí do 3 pracovních dnů
(počítáno podle hodin) od okamžiku, kdy se dozvěděl o okolnostech
odůvodňujících stanovení podmínek (§ 11 odst. 1 ShrZ, věta druhá), nejpozději
však 2 dny před jeho konáním Vydání rozhodnutí je prvním úkonem v řízení, účastníkem
je svolavatel. Okamžik, kdy se úřad dozvěděl o důvodu stanovení podmínek, bude zpravidla
splývat v jedno s okamžikem, kdy bylo shromáždění (se všemi
náležitostmi dle ShrZ) oznámeno (a je tedy zřejmé, že svolavatel hodlá mít jako
součást shromáždění např. obrazy děsící děti, nebo že účelem shromáždění je
zastrašovat obyvatele určité čtvrti nebo domu). Nelze však vyloučit ani
pozdější stanovení podmínek, např. pokud v mezičase mezi oznámením a
konáním shromáždění voda podemele vozovku, kde má probíhat pochod, anebo pokud
má s dříve ohlášeným shromážděním kolidovat jiná (nenadálá) zásadní
událost srovnatelného významu. V posledně uvedeném případě je však třeba
přísně dbát na to, aby podmínky nebyly zneužity na úkor shromáždění; cílem
rozhodnutí úřadu má být umožnit realizaci více kolidujících akcí, nikoliv
nedůvodně upřednostňovat jednu z nich či znemožňovat konání druhé.
Okamžikem,
kdy se úřad „dozvěděl“ o rozhodné skutečnosti, pak bude v případě úředního
podání okamžik, kdy toto došlo do sféry úřadu (typicky na podatelnu) nebo kdy
úřad o dané skutečnosti objektivně mohl či musel vědět (nikoliv tedy např. až
tehdy, kdy úředník otevře spis).
Nejzazší
termín pro stanovení podmínek, tedy 2 dny před konáním shromáždění, byl zvolen tak,
aby se adresát rozhodnutí (a nejen on) stihl vůbec podmínkám přizpůsobit.
V případě důvodů k regulaci shromáždění, objevivších se později, už
bude nutno řešit situaci přímo na místě pokyny úřadu či policie (viz níže).
V případě
vzniku kolize shromáždění s dříve ohlášeným shromážděním anebo s dříve
připraveným veřejnosti přístupným podnikem má úřad na stanovení podmínek konání
shromáždění shodně vyhrazeny 3 pracovní dny (počítané podle hodin). Lhůta se
počítá od okamžiku, kdy oznámení pozdějšího shromáždění splňuje všechny
náležitosti požadované ShrZ (záměrně jsou výslovně zmíněny náležitosti dle
ShrZ, nikoliv náležitosti obecně, resp. i dle subsidiárně působícího správního
řádu, který umožňuje i elektronické oznámení bez zaručeného elektronického
podpisu, které podatel do 5 dnů např. písemně doplní). Během těchto tří dnů má
úřad prostor řešit kolizi dohodou, a není-li to z jakýchkoliv důvodů
možné, dohoda je vyloučena, eventuálně má stanovení podmínek „pojistit“ klidný
průběh kolidujících akcí, může vydat odpovídající rozhodnutí. Přes určitou
prioritu dříve ohlášené nebo připravené akce má úřad usilovat o smíření či
respektování konkurujících si zájmů; v každém případě nemá být podmínkami bráněno
v konání dříve ohlášeného shromáždění či veřejnosti přístupného podniku.
Rozhodnutí
je pak třeba vydat alespoň 2 dny před konáním dotčeného shromáždění, resp.
kteréhokoliv z dotčených shromáždění, jinak už je třeba kolizi řešit opět
až na místě. Rozhodnutím zároveň nelze regulovat veřejnosti přístupné podniky,
zákon upravuje pouze zásahy do práva shromažďovacího, nikoliv jiného. Vydání
rozhodnutí o stanovení podmínek je prvním úkonem v řízení, účastníkem je
svolavatel shromáždění, v případě řešení kolize více shromáždění (oba,
resp. všichni) jejich svolavatelé (dotýká-li se rozhodnutí jich obou, resp.
všech).
Rozhodnutí
o stanovení podmínek se doručuje veřejnou vyhláškou a zároveň je bez zbytečného
odkladu zasíláno svolavateli na vědomí. Rozhodnutí je doručeno vyvěšením a
tímto okamžikem zároveň nabývá právní moci. Odvolat se nelze, opravným
prostředkem je přímo žaloba ke správnímu soudu, již je třeba podat do 15 dnů od
doručení rozhodnutí. Soud o žalobě rozhoduje do 3 pracovních dnů od jejího
podání, resp. od odstranění jeho vad. Soud opět doručuje vyvěšením na úřední
desce, a pokud je rozhodnutí zrušeno, „platí“ původní oznámení.
Jakkoliv
to zákon výslovně nezmiňuje, může být rozhodnutí o stanovení podmínek revidováno
či zrušeno i v přezkumném řízení dle § 94 a násl. správního řádu, byť
s ohledem na zákonem stanovené lhůty pro případné zahájení přezkumného
řízení, na něž zároveň není nárok, to bude mít smysl leda u shromáždění
oznámených ve velkém předstihu. Nebo tehdy, když sám úřad zjistí „botu“, a na
své pochybení z vlastní iniciativy upozorní nadřízený orgán (protože je-li
účastník nečinný, jiné cesty, než případná revize rozhodnutí v přezkumném
řízení, není[22]).
Zákaz shromáždění
Stanovení
podmínek konání shromáždění má zásadně přednost před jeho zákazem, byť nemusí
jít o nepřekročitelné pravidlo. Zejména tehdy, pokud podmínky nejsou s to
odstranit překážky, které konání shromáždění brání (ať už právní, např.
protizákonný účel, nebo charakteru objektivních okolností). Pak přichází na
řadu zákaz shromáždění, ovšem ze striktně zákonem stanovených důvodů.
Novelizace
neměla ambice s důvody pro zákaz shromáždění zásadně hýbat, krom jiného
proto, že tyto důvody v zásadě vyplývají již z norem ústavní síly,
judikatury NSS a ESLP a zároveň se jeví jako dostačující. Titulem pro zákaz je
tak i nadále „protidemokratické směřování“ (tj. záměr popírat či omezovat práva
jiných z diskriminačních důvodů, podněcování nenávisti a nesnášenlivosti
z těchto důvodů, srovnej § 10 odst. 1 písm. a) ShrZ), dále záměr dopouštět
se násilí či hrubé neslušnosti („směřování k výtržnictví“, srovnej § 10
odst. 1 písm. b) ShrZ) či vyzývání k jinému porušování ústavy a zákonů
nebo přímo záměr je porušovat („nezákonné směřování“, srovnej § 10 odst. 1
písm. c) ShrZ). Zde novela alespoň reagovala na judikaturu NSS[23]
ve věci přezkumu oznámeného účelu shromáždění, tedy řešení otázky, zda se úřad má
či může zabývat skutečným účelem shromáždění či má vycházet pouze z formálně uvedeného
účelu dle oznámení. Zákonodárce odstranil slovo „oznámený“ (účel), do
budoucna již tedy nebude pochyb o tom, že se správní orgán může, resp. má (v
mezích možností), zabývat účelem v celé šíři kontextu konání shromáždění.
Zůstává
dále i (jakkoliv málo využívaný) zákaz z důvodu ohrožení zdraví (srovnej §
10 odst. 2 písm. a) ShrZ) nebo o něco využívanější zákaz z důvodu omezení
dopravy a zásobování (viz § 10 odst. 3 ShrZ), nepřijal-li svolavatel v posledně
uvedených případech návrh úřadu na konání shromáždění jindy či jinde (§ 10
odst. 4 ShrZ).
Zachován
zůstal i zákaz z důvodu kolize s dříve oznámeným shromážděním (§ 10
odst. 2 písm. b) ShrZ), ovšem ve významně modifikované podobě. Pokud
oznamovatel neakceptoval návrh úřadu na konání shromáždění na jiném místě či
v jinou dobu (opět § 10 odst. 4 ShrZ), lze rozhodnout o zákazu až tehdy,
pokud mezi svolavateli konkurujících si shromáždění nedošlo k dohodě o
úpravě doby nebo místa konání dotčených shromáždění, a zároveň (!) by stanovení
podmínek shromáždění bylo zjevně neúčelné. Neúčelné bude stanovení podmínek
např. tehdy, pokud v prostoru, kde se mají shromáždění konat, pro více
akcí není místo nebo by se příliš rušily, anebo pokud půjde o několikáté
shromáždění nahlášené tamtéž. Cílem novelizace je zde předcházet zákazům
z jen formálních důvodů, ač by se za určitých okolností kolidující
shromáždění přesto mohla konat.
Procesní
stránka rozhodování o zákazu shromáždění je pak obdobná jako v případě
stanovování podmínek – rozhodnutí o zákazu je prvním úkonem v řízení, účastníkem
je svolavatel, zákaz je třeba vydat do 3 pracovních dnů od oznámení
shromáždění, počítaných podle hodin (§ 11 odst. 1 ShrZ). Okamžikem perfektního
oznámení je pak moment, kdy má oznámení všechny náležitosti požadované ShrZ,
jakkoliv třeba půjde o e-mailové podání, které ještě nebylo doplněno o podpis
dle § 37 odst. 4 správního řádu. Rozhodnutí se opět doručuje veřejnou vyhláškou
(§ 11 odst. 2 ShrZ) a zároveň se standardní cestou zasílá na vědomí. Doručeno
je vyvěšením, v tento okamžik zároveň nabývá právní moci, a počíná rovněž
běžet 15denní lhůta pro podání případné správní žaloby (§ 11 odst. 3 ShrZ), o
níž soud rozhoduje do 3 pracovních dnů. Je-li rozhodnutí o zákazu zrušeno, koná
se shromáždění dle původního oznámení; pokud soud rozhodne až po původně
plánovaném datu konání shromáždění, tak do 30 dnů od právní moci rozsudku (v
tomto případě je svolavatel povinen vyrozumět úřad o konkrétním zvoleném dni
konání shromáždění, a to alespoň 1 pracovní den předem).
Rozhodnutí
o zákazu shromáždění opět může být revidováno či zrušeno i v přezkumném
řízení dle § 94 a násl. správního řádu (typicky v případě, kdy úřad objeví
vlastní pochybení, např. že rozhodl až po lhůtě pro vydání zákazu, eventuálně
pokud bylo rozhodnuto ve 3 denní lhůtě pro vydání zákazu v případě
shromáždění oznámeného jen e-mailem, který však později nebyl potvrzen dle § 37
odst. 4 správního řádu).
Oprávnění a povinnosti svolavatele
Nebylo-li
shromáždění zakázáno, přichází na řadu jeho realizace. Pro zdárný a pokojný
průběh shromáždění zákon stanovuje práva a povinnosti svolavateli, účastníkům i
orgánům veřejné moci.
Rejstřík
práv a povinností svolavatele nedoznal zásadních změn, nejdůležitější novinkou
je povinnost svolavatele být přítomen na jím oznámeném shromáždění. Jako spíše
formální změnu lze vnímat vypuštění práva svolavatele žádat o vyhlášení
pozvánky na shromáždění místním rozhlasem z ustanovení § 6 odst. 1 ShrZ (pro
obsoletnost). Jednak bylo ustanovení využíváno minimálně, jednak místní rozhlas
na řadě míst nefunguje, a konečně existují modernější prostředky komunikace,
zejména internet. Zachovaná povinnost úřadu poskytovat svolavateli dle možností
a okolností pomoc se tak může týkat právě on-line informování o oznámených
akcích, např. na úřední desce úřadu. Neznamená to však, že by úřad byl povinen
např. obcházet občany, obesílat je textovými zprávami k účasti na
shromáždění[24]
, zdarma poskytovat elektrický proud, techniku a podobně – jde spíše o
doporučení ke vstřícnosti, jejíž šíře je na zvážení a možnostech úřadu.
Nově
se v zákoně výslovně zdůrazňuje povinnost svolavatele plnit pokyny úřadu a
Policie ČR sloužící k zajištění řádného průběhu shromáždění (§ 6 odst. 5
písm. a) ShrZ), jakkoliv vyplývá již z povahy věci, resp. nutně
koresponduje s právem úřadu a Policie ČR takové pokyny vydávat. Neplnění
takových pokynů je postižitelné jako speciální přestupek proti právu
shromažďovacímu (§ 14 odst. 3 písm. c), § 14a odst. 1 písm. c) ShrZ).
Důležitější
změnou je již zmíněná nově výslovně stanovená povinnost svolavatele být
přítomen na jím ohlášeném shromáždění. Již dříve se dovozovala např.
z povinnosti vydávat pokyny k zajištění řádného průběhu shromáždění
(§ 6 odst. 4 ShrZ), nově se výslovně zařazuje do textu zákona jak pro účely
organizační, tak jako prevence ohlašování fiktivních, resp. blokačních,
shromáždění. Přítomnost svolavatele je důležitá pro zajištění průběhu a
regulaci shromáždění, jakož i pro komunikaci s úřadem či Policií ČR.
Zároveň má tato povinnost bránit situaci, kdy řada shromáždění byla oznamována
jen za účelem „vyblokování“ atraktivních či jinak zajímavých prostor ostatním,
příp. ideovým protivníkům, ať už před volbami, nebo např. v rámci
aktivismu proti jiné skupině demonstrantů. V absurdních případech tentýž
svolavatel oznámil shromáždění v několika městech najednou, nebo na tomtéž
místě od rána do večera na řadu týdnů dopředu. Praxe i judikatura takovéto
jednání vyhodnotila jako zneužití práva[25],
nově zakotvená povinnost přítomnosti na oznámeném shromáždění (pod sankcí za
přestupek) by pak měla toto zneužívání a ohýbání práva ještě o něco ztížit.
Samozřejmě
ne všechna shromáždění budou kontrolována, na neplnění povinnosti (s možností
uložit sankci) se často přijde jen náhodou, nebo tehdy, mají-li o místo zájem
ještě jiní svolavatelé. Podobně ne vždy půjde dopředu odhadnout, zda má
svolavatel v úmyslu shromáždění skutečně realizovat, a pak bude na
posouzení úřadu, zejména v případě kolize s dalším ohlášeným
shromážděním, jak situaci vyhodnotí. Nasvědčují-li okolnosti, dosavadní
zkušenosti nebo jiné skutečnosti tomu, že jde o oznámení ryze blokační, nebude
k němu (jako doposud) přihlíženo a přednost bude dána jinému svolavateli,
jehož úmysly jsou vážné a souladné s účelem shromažďovacího práva. Určitým
vodítkem může být právě oznamování shromáždění na několik měsíců každý den. Nebo
úřad rozhodnutím stanoví podmínky konání shromáždění (viz výše), aby se později
oznámené, vážně míněné, shromáždění mohlo konat. Případně bude řešit situaci až
na místě. Mělo by však platit, že vstřícnost si zasluhuje spíše ten, kdo se
skutečně hodlá shromažďovat a toto projeví např. i konkrétním omezeným časem
shromáždění, než ten, kdo si pro jistotu „vyblokuje“ konkrétní místo, třeba na několik
dnů nepřetržitě, s tím, že shromáždění (typicky 1 – 2 hodinové) zrealizuje
až tehdy, kdy uzná za vhodné (s tím, že pro ostatní bude ale prostor
z využití vyloučen). Takové očekávání by však bylo nelegitimní, stejně
jako požadavek na ochranu takového postupu.
Problematické
může být i posuzování plnění dané povinnosti, je-li svolavatel poněkud nedbalý
či „na štíru“ s časem nebo organizací, a shromáždění začne později,
v posunutém čase apod. Zde by měl být brán v potaz účel stanovení
povinnosti k jeho přítomnosti (viz výše), a nejde-li o postup, kdy se
někdo na shromáždění s ohlášeným počátkem v 8.00 hodin dostaví až
odpoledne či večer, je žádoucí tolerantní přístup. Dříve se však stávalo, že
svolavatel úmyslně naddimenzoval předpokládanou dobu konání shromáždění, aby si
„vyblokoval“ prostranství a znemožnil tak konání jiného shromáždění. Na jedné
straně shromáždění váže síly Policie ČR a úřadu a v souvislosti s ním
se nezřídka realizují i dopravní omezení a další opatření, zasahující do života
jiných, na druhé straně nelze stavět literu zákona nad jeho smysl, a např.
hodinový posun trestat pokutou za přestupek. Pokud však již shromáždění
probíhá, je přítomnosti svolavatele (nebo jím prokazatelně určeného zástupce)
samozřejmě třeba.
Povinnosti účastníků shromáždění
Jedinou
novinkou týkající se povinností účastníků shromáždění je zákaz vnášení
pyrotechniky, které u sebe účastníci nesmí mít vedle zákonem již stanovených
zbraní, výbušnin a jiných předmětů, jimiž lze ublížit na zdraví a které mají
být užity k násilí či pohrůžce násilím. Daný zákaz již někde vyplývá
z obecně závazných vyhlášek, případně jej lze dovodit
z protipožárních předpisů, ve ShrZ je však výslovně uveden pro zajištění
plošné platnosti a z hlediska účelu coby prevence zranění či popálenin nebo
jiných forem újmy na zdraví v davu lidí, kde je manipulace
s pyrotechnikou riziková[26].
Z důvodu
intenzivního nesouhlasu poslanců nakonec nebyla přijata vládou navrhovaná změna
regulace tzv. maskování, tedy zmírnění plošného zákazu „zakrývání obličeje
způsobem ztěžujícím nebo znemožňujícím identifikaci“. Předkladatel vycházel
z toho, že ne každé „maskování“ je protikladné s právem na pokojné
shromažďování a zájmem na zajištění veřejného pořádku, typicky tehdy, pokud
„maska“ slouží ke splnění účelu shromáždění, resp. k projevení názoru
(např. karikatura politika, maska „Anonymous“ použitá během shromáždění
příznivců tohoto uskupení), aniž by účelem maskování bylo anonymní páchání
výtržností, přestupků apod. V praxi byla tato otázka opakovaně řešena
metodickými výklady[27],
resp. právě interpretacemi zohledňujícími účel maskování. Proto bylo do návrhu,
který v tomto bodě nakonec neprošel, navrženo, že zástupce úřadu nebo
policista bude oprávněn umožnit zakrytí obličeje, slouží-li účelu shromáždění a
nedojde tím k ohrožení veřejného pořádku, aniž by tím bylo dotčeno právo
uvedených úředních osob kdykoliv vyzvat k odstranění zakrytí obličeje.
Jako vhodnější však poslanci zvolili zachování plošného zákazu s tím, že
otázky a problémy z toho plynoucí mají být i nadále řešeny metodicky.
Vzhledem
k tomu, že právě vládní návrh zákona měl být vtělením metodiky, potažmo i
dosavadního přístupu k maskování, do zákona a na úrovni metodické
v mezidobí nedošlo ke změnám, lze právě uvedený návrh, byť nakonec
nepřijatý, doporučit jako základní schéma přístupu k otázce maskování[28].
Pokud tedy maskování slouží účelu a legitimní náplni shromáždění (smrtka
pohřbívající demokracii, proradný politik, hamižný developer, korupční
chobotnice atd.) a zároveň nehrozí narušení veřejného pořádku (maska nemá nebo
nemůže sloužit jinému, nelegitimnímu, účelu), není důvod proti „maskování“
vystupovat. Pokud však zakrytí obličeje žádnému legitimnímu účelu neslouží, tím
spíše, pokud je účelem např. anonymita při protiprávním jednání (napadání
jiných osob, házení lahví, útoky na policisty apod.) nebo takové zneužití
maskování hrozí, je ústavně konformní zákaz maskování vymáhat. Výklad tak
zůstává shodný s tím, který byl zastáván i před novelou, a aplikovatelná
tak zůstávají i dosavadní stanoviska.
Oprávnění úřadu a policie v průběhu
shromáždění
Na
shromáždění může úřad vyslat svého zástupce, a to (oproti dosavadnímu znění
zákona) i v případě, že nepodléhá oznamovací povinnosti (typicky
náboženská shromáždění, spontánní shromáždění). Na místě může být přítomna i
Policie ČR, které zde samozřejmě mohla být přítomna i před novelizací na
základě zákona o policii, nicméně v zájmu právní jistoty se možnost
přítomnosti Policie ČR výslovně uvedla i do ShrZ. Zástupci úřadu je svolavatel
povinen umožnit plnění jeho úkolů, zejména sledování průběhu shromáždění a
případně i provedení úkonů ústících v rozpuštění shromáždění.
Zástupce
úřadu (a opět i Policie ČR) je oprávněn na místě konání shromáždění udílet
pokyny sloužící k zajištění účelu shromáždění, dále k odstranění
rozporů při střetu práv více svolavatelů (např. dojde-li ke kolizi oznámeného a
neoznámeného shromáždění anebo ke střetu dvou sousedících shromáždění), ale i
ke střetu různých práv (např. práva shromažďovacího a práva petičního) a obecně
i k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku. Poslaneckým návrhem byla
možnost řešit střet práv více svolavatelů konkretizována výslovným zahrnutím pravomoci
k pokynu k úpravě místa shromáždění, jakkoliv tato již implicite vyplývá
z pravomoci řešit zmíněné střety více shromáždění.
Pokyny
lze pro účely ochrany práva shromažďovacího a dalších chráněných zájmů udílet
komukoliv – jak účastníkům shromáždění nebo svolavateli, tak i třetím,
„nezúčastněným“, osobám. Mohou se týkat pohybu či aktivit účastníků shromáždění,
ale i regulace dopravy, kolemjdoucích snažících se o narušení shromáždění,
činností bránících pohybu demonstrantů, odstranění potenciálních zbraní na
trase pochodu (rozsypané dlažební kostky, cihly) atd.
Výslovně
je zmíněno řešení střetu zájmů více svolavatelů, k němuž může na místě
toho kterého shromáždění kdykoliv dojít, neboť ne vše lze řešit
v předstihu např. podmínkami konání shromáždění. Ať už proto, že úřad
třeba nezná dobře podmínky místa konání předem ohlášené akce, nebo jej
nenapadlo, že podmínek bude třeba, anebo se na místě objevilo neohlášené
shromáždění či nastala jiná nepředvídaná událost. Oprávnění řešit tyto střety
zahrnuje i možnost úpravy místa shromáždění, typicky např. stacionárního
shromáždění a kolem procházejícího pochodu. Pravomoc k dávání pokynu je
samozřejmě vázána svým účelem, tedy zajištěním nerušeného výkonu
shromažďovacího práva a šetřením podstaty daného práva, je tedy vyloučeno ad
hoc přesouvání místa konání demonstrace na druhý konec města apod.; přání svolavatele
(zejména řádně ohlášeného) shromáždění týkající se i konkrétního místa, které
může mít i významnou symboliku[29],
by mělo být maximálně respektováno.
Na
shromážděních pak může docházet i ke střetu různých práv, tedy ke střetu práva
shromažďovacího s jiným zájmem nebo právem, kupříkladu s právem
petičním. Například z důvodu, že určitá osoba chce využít (či zneužít) srocení
velké skupiny lidí ke sběru podpisů pod svoji petici. To samo o sobě není
důvodem k zákroku, pokud ale překáží uprostřed shromáždění nebo je ruší
např. hlasitou hudbou, která má upoutat pozornost, je třeba střet těchto práv
(nebo činností) vyřešit – petiční stánek může stát tam, kde nepřekáží, hudba může
být ztlumena nebo vypnuta apod. Může dojít i ke střetu v podobě konání
demonstrace na místě, kde zároveň probíhají vánoční trhy nebo pouliční divadlo,
a právo shromažďovací se tak střetává s právy hospodářskými či kulturními.
Opět by přijaté opatření mělo směřovat k vyvážení konkurujících si zájmů,
nejde-li přímo o zlý úmysl určité činnosti bránit, kdy už může být namístě
razantnější postup.
Pokyny
se mohou týkat i zajišťování veřejného pořádku, zdraví a majetku, např. pokyn demonstrantům
k opuštění květinového záhonu, pokyn ke snížení hlučnosti akce konané pod
okny zdravotnického zařízení či k jejímu přesunutí, pokyn k ukončení
imitace střelby vzbuzující paniku veřejnosti atd.[30]
Zákon
pak zdůrazňuje, že případný zásah do práva na svobodu shromažďování nebo jiného
práva má šetřit jeho podstatu a nepřekročit míru nezbytnou k dosažení účelu
sledovaného zákonem, jak již bylo naznačeno v souvislosti
s oprávněním k úpravě místa shromáždění. Pokyny tak nemají být
svévolné, disproporční v porovnání se sledovaným účelem ani vedené jinými
úmysly, než zákon a účel zakotvení této pravomoci sleduje.
Výše
komentované pravomoci náležejí dle slov zákona primárně zástupci úřadu, není-li
však tento přítomen, ale i tehdy, pokud to vyžadují okolnosti na místě, zejména
rozsah či povaha shromáždění, disponuje danými oprávněními i policie, resp.
policisté v rámci své služební a organizační hierarchie. Jakkoliv zde
znění zákona naznačuje určitou subsidiaritu působení policie, v praxi –
byť bude zástupce úřadu přítomen, nebo jich bude i více – budou okolnosti
vyžadovat asistenci policie prakticky vždy, resp. u každého trochu většího
shromáždění, kde zástupce úřadu nemůže obsáhnout všechny úkony, jichž může být
třeba. Policie je na místě přítomna zejména za účelem plnění úkolů, které jí
svěřuje zákon o Policii ČR, tedy především zajišťování veřejného pořádku a
bezpečnosti. Zároveň disponuje policisty vyškolenými speciálně ke zvládání
bezpečnostních opatření, kteří navíc – na rozdíl od úřadu – disponují oprávněními,
prostředky a výcvikem k vynucení svých pravomocí.
Rozpuštění shromáždění
Rozpuštění
shromáždění rovněž nebylo zásadně inovováno, došlo spíše jen k dílčím
změnám. Rozpuštěna mají být nejen shromáždění, která byla zakázána rozhodnutím,
ale i ta, která jsou zakázána přímo ze zákona (v okruhu kolem Parlamentu[31] a
Ústavního soudu[32]).
I nadále lze rozpustit neoznámená shromáždění (ať už neoznámená protiprávně,
nebo taková, která se neoznamují), nastaly-li důvody, na jejichž základě se
jinak zakazují shromáždění oznámená. Podobně lze i nadále rozpustit ohlášená
shromáždění, pokud se podstatně odchýlila od oznámeného účelu tak, že by
odůvodnily zákaz podle § 10 odst. 1 (protidemokratické, „výtržnické“, nezákonné
směřování).
Nově
však lze rozpustit ohlášené shromáždění i tehdy, pokud nastanou mimořádné
okolnosti, které by odůvodnily zákaz podle § 10 odst. 2 nebo 3 (nebezpečí pro
zdraví, kolize s jiným shromážděním, omezení dopravy a zásobování). Zde je
však třeba zdůraznit, že musí jít o skutečně mimořádné okolnosti, zpravidla
objektivního charakteru, které zároveň nelze řešit cestou pokynů úřadu nebo
policie. Daným rozšířením pravomoci má být pamatováno na neobvyklé události
(třeba sesuv svahu, narušení statiky mostu, nutnost opustit místo z jiného
vážného důvodu), kdy je třeba shromáždění rozpustit, ovšem nejsou naplněny
„extremistické“ důvody rozpuštění.
Stejně
jako za dosavadní úpravy lze obecně rozpustit jakékoliv shromáždění, na němž
jsou páchány trestné činy. Dále pokud účastníci porušují zákaz vnášení zbraní
ve smyslu § 7 odst. 3 ShrZ nebo porušují zákaz maskování dle § 7 odst. 4 ShrZ (zde
došlo k rozšíření, dříve bylo možno tyto důvody k rozpuštění
aplikovat jen u oznámených shromáždění, nikoliv u neoznámených). A zcela nově
lze shromáždění rozpustit též tehdy, pokud se účastníci neřídí rozhodnutím
úřadu o stanovení podmínek konání shromáždění. Ve všech uvedených případech
však lze k rozpuštění přistoupit jen tehdy, pokud se nepodařilo zjednat
nápravu jinak, zejména zákrokem proti jednotlivým účastníkům shromáždění (tedy
např. pokyny účastníkům, apely na svolavatele, nebo zmíněným zákrokem proti
jednotlivcům). Právě uvedené v zásadě platí pro rozpouštění obecně – pro
výtržnost jedné či několika osob se shromáždění nerozpouští, opak platí tehdy,
pokud se „zvrhne“ celé shromáždění či jeho většina, příp. pokud ho tímto směrem
jako celek svede svolavatel či řečník.
Spíš
jen drobnou změnou je změna formulace způsobu aktivace pravomoci
k rozpuštění – zásadně platí, že shromáždění „může“ být rozpuštěno, ovšem
neznamená to, že také „nemusí“ – má být rozpuštěno, pokud se naplnily důvody
k rozpuštění, z taktických důvodů tak ale není nezbytné činit
automaticky či ihned (třeba jde-li o místo, kde by byl obtížný rozchod či
zákrok policie).
Nejpodstatnější
novinkou je pak změna, resp. upřesnění, povahy institutu rozpuštění – nově jde
výslovně o faktický úkon správního orgánu (zásah na místě), což je reakcí na
judikaturu, která úkon míněný původně jako faktický pokyn kvalifikovala jako
rozhodnutí ústně vyhlášené na místě[33],
se všemi z toho vyplývajícími komplikacemi[34].
Návazně se vypouští i možnost podat proti rozpuštění námitky (dříve § 13 ShrZ),
a jediným „opravným prostředkem“ proti rozpuštění je zásahová žaloba (dříve
uplatnitelná paralelně vedle námitek), již je nově nutno podat ve speciální
lhůtě 15 dnů.
Sám
sled kroků směřujících k rozpuštění shromáždění zůstává v zásadě
nezměněn. Prvním krokem (fází) je výzva svolavateli k ukončení
shromáždění. Pokud uposlechne, další kroky nenásledující (čímž není dotčeno
právo svolavatele napadnout rozpuštění žalobou). Pokud neuposlechne, resp. je
nečinný a neučiní nic k ukončení shromáždění, přichází na řadu druhý krok
(fáze), který už se skládá z více dílčích kroků – sdělení, že shromáždění
je rozpuštěno, výzva k pokojnému rozchodu, sdělení důvodů rozpuštění a upozornění
na následky neuposlechnutí (spáchání přestupku, možnost zákroku policie).
Poslední
znatelnější změnou je zde pak rozšíření okruhu subjektů, které mohou
shromáždění rozpustit. Doposud to byl zástupce úřadu, a v jeho
nepřítomnosti policista. Nyní může policista[35] shromáždění
rozpustit i za přítomnosti zástupce úřadu, je-li tento nečinný (nerozpustí
shromáždění, ač jsou již naplněny důvody). Pokud tak neučiní ani zástupce úřadu
(příp. je nepřítomný) a neučiní tak ani policista, může shromáždění rozpustit i
zástupce místně příslušného krajského úřadu nebo zástupce Ministerstva vnitra.
V posledních dvou případech půjde zřejmě o zcela výjimečný postup, už
proto, že dané instituce nesledují všechna pořádaná shromáždění. Nelze ale
vyloučit, že obecní úřad či policie požádá o metodickou pomoc či součinnost.
Oprávnění policisty rozpustit shromáždění, byť je přítomen zástupce úřadu, zas
bude účelné zejména tehdy, pokud je zástupce úřadu nezkušený, např.
v problematice extremismu, nebo není momentálně v dosahu, ač policie
registruje, že vykulminovaly důvody k rozpuštění. Je-li shromáždění rozpuštěno
v nepřítomnosti úřadu, oznamuje se mu rozpuštění do 15 dnů od úkonu.
Nutno
říci, že rozpuštěním (ani pokojným ukončením) shromáždění práce orgánů veřejné
moci nekončí. Ať už z důvodu, že se rozkurážení účastníci shromáždění
rozejdou po městě nebo jdou akci „zapít“, či proto, že je třeba řešit
přestupky, které byly v průběhu shromáždění spáchány. Správnímu trestání
dle ShrZ, ale i obecně v kontextu shromažďování, však již bude věnován
samostatný text v dalším čísle Správního práva.
Závěr
Výše
uvedený přehled změn, více méně chronologicky sledující posloupnost
jednotlivých fází konání shromáždění od oznámení až po jeho ukončení, není
v žádném případě vyčerpávajícím výkladem ke všem změnám, které přináší
novela shromažďovacího zákona, a již vůbec není uceleným výkladem celého
zákona. Praxe přináší nové otázky a nové problémy, které zatím nelze předvídat
nebo které se zatím za krátkou dobu účinnosti novely plně nevyjevily. Na
všechny otázky jistě neodpovídá ani jinak podrobně zpracovaná důvodová zpráva
k novele[36],
již přesto doporučujeme pozornosti všech zájemců, i vzhledem k tomu, že je
v některých otázkách detailnější či z jiného úhlu pohledu
problematiku pojednávající, než tento text.
Pro
pomoc při řešení sporných otázek, ale obecně všeho, co s aplikací zákona
souvisí, je alespoň Ministerstvo vnitra připraveno k průběžné metodické
pomoci, ať už jde o problémy běžné (postup při oznamování shromáždění,
vyjednávání se svolavatelem), či ty méně obvyklé (zákaz shromáždění, obhajoba
rozhodnutí či rozpuštění v soudním řízení správním), a nabízí svoji pomoc
a podporu.
V obdobném znění v redigované podobě byl text publikován pod totožným názvem v časopise Správní právo č. 5/2017, publikovaný článek jako pdf viz zde.
[1] V poslanecké sněmovně byla
projednávána jako Sněmovní tisk 510; pro sledování průběhu legislativního
procesu, jakož i obsah dokumentu, zahrnující i důvodovou zprávu, viz zde:
http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?O=7&T=510.
[2] Viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 29.11.2013, č.j. 2 As 60/2013 – 26,
publikováno ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 4/2014. Předmětem přezkumu byl právě souběh dvou
shromáždění v jednom místě a čase v obci Duchcov.
[3] Nedopatřením v seznamu
zakázaných ulic zůstal úsek Letenské ulice mezi Malostranským náměstím a
Josefskou ulicí, neboť původně měl zákaz postihovat i cca polovinu
Malostranského náměstí a případná trasa pochodu směřujícího z Klárova na
Hradčany Letenskou ulicí přes Malostranské náměstí měla vést oklikou Josefskou
a Mosteckou ulicí. Následně byl zákaz na Malostranském náměstí zúžen pouze na
chodník přiléhající k severní hraně náměstí, zapomenuto však už bylo na
vyřazení krátkého úseku Letenské ulice při jejím ústí na Malostranské náměstí,
kde zákaz nadále postrádá smysl. Lze dodat, že pokud tudy průvod přesto projde
či mu to bude dovoleno, nedojde k žádné újmě na veřejném pořádku či na
ochraně ústavních institucí.
[4] Viz § 25 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. V praxi však zákaz doposud
nebyl aplikován, resp. vymáhán.
[5] Viz rozsudky NSS ze dne
11.6.2013, čj. 8 As 101/2011 – 186, č. 2899/2013 Sb. NSS (tzv. případ Modrava I) a ze dne
18.11.2015, č.j. 8 As 39/2014 – 56, č. 3364/2016 Sb. NSS (případ Modrava II).
Spor o blokádu aktivistů na Šumavě však je opět předmětem přezkumu u NSS,
nicméně se již neřeší otázka aplikace zákona o právu shromažďovacím, ale
samotný zákrok policie.
Definiční znaky shromáždění jsou následující: (1)
Shromáždění je setkání více osob. Je třeba, aby se zainteresované osoby
skutečně sešly a spolupůsobily na své okolí. Právě spolupůsobení více osob
základním rysem shromáždění, oproti individuálně vyjadřovaným postojům. (2)
Alespoň částečně musí jít o homogenní skupinu osob. (3) Důležitý je tedy účel
(cíl) shromáždění, požadavek fyzické přítomnosti shromážděných osob, možnost
jejich vzájemné interakce a organizace, místo konání shromáždění, jakož i
průběh této aktivity v čase. (4) Současná přítomnost více osob. (5) Fyzická
přítomnost na jednom místě. (6) Časová kontinuita shromáždění. (7) Cíl
shromáždění – komunikovat, rozvíjet názory, prezentovat jejich sdílení; nemůže
jít jen o vedlejší produkt jiné akce; ne každý shluk osob shromážděním. (8)
Projevování vlastního přesvědčení o výkonu shromažďovacího práva navenek.
[6] Viz Kmec, J., Kosař, D.,
Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1.
Vydání. Praha : C. H Beck, 2012, str. 1111., kde D. Kosař uvádí, že „v
dosavadní judikatuře ESLP se však setkáváme převážně se shromážděními, která
lze označit za „politická“ nebo alespoň sledující veřejný zájem, a tudíž zatím
nelze v judikatuře ke svobodě shromažďování – na rozdíl od svobody projevu
– vysledovat výraznější kategorizaci na politický, občanský, umělecký a
komerční projev s odpovídajícím stupněm ochrany.
[7] Shromáždění ve smyslu ShrZ je
tak užším pojmem, než jak jej zná čl. 19 Listiny.
[8] Možný rozpor s právem EU je
naznačen v Molek, P.: Politická práva, Wolters Kluwer, Praha 2014, s. 266, na
což upozorňoval ve svém stanovisku pro Legislativní radu vlády i doc. Wintr.
[9] Je nutno uznat, že zejména
pravicoví extremisté v minulosti zkoušeli neoznamovat svá shromáždění, aby úřad
neměl možnost je zakázat. Tato taktika se jim ale příliš neosvědčila, neboť
informování o shromáždění v předstihu je klíčové pro hojnou účast. Rovněž
levicoví extremisté konají některé „solidární akce“ bez ohlášení, ovšem spíše
pro úplnou ignoranci (jakéhokoliv) zákona.
[10] Viz rozsudek NSS ze dne 21.02.2008,
č.j. 2 As 17/2008 – 77, s. 6 rozsudku/s. 82 spisu NSS, nebo rozsudek NSS ze dne
1.7.2017, č.j. 6 As 256/2016 – 79, bod 29.
[11] Viz též Wagnerová, E.; Šimíček,
V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol., Listina základních práv a svobod.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, str. 463.
[12] Srovnej opět (viz výše) rozsudek
NSS ze dne 21.02.2008, č.j. 2 As 17/2008 – 77, nebo rozsudek NSS ze dne 1.7.2017,
č.j. 6 As 256/2016 – 79.
[13] Z minulosti lze zmínit
třeba i reakci na rozpuštění Dělnické strany ze strany NSS rozsudkem ze dne
17.2.2010, č.j. Pst 1/2009 – 348, po jehož vyhlášení následovalo spontánní
shromáždění a pochod jejích příznivců (http://brno.idnes.cz/priznivci-delnicke-strany-prosli-brnem-jednoho-zatkla-policie-p7b-/brno-zpravy.aspx?c=A100217_124858_brno_cen).
[14] Poznámky pod čarou mohou mít
smysl výkladového vodítka, nemají však normativní význam, tedy neurčují závazně
pravidla chování (srovnej nálezy Ústavního soudu ze dne 30.11.1999, sp.zn. II.
ÚS 485/98, a ze dne 2.2.2000, sp.zn. I. ÚS 22/99).
[15] Realizováno např. u tzv.
Civilního pochodu pro Aleppo, konaného v lednu 2017 napříč ČR cizinci
z Německa, kde ovšem jako kontaktní osoby působili čeští občané, kteří
dodali svá telefonní čísla a e-maily, skrze něž probíhala komunikace a řešení
organizačních záležitostí.
[16] Viz např. rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 26.7.2013, č.j. 40 A 2/2013 – 31.
[17] Nejsprávnějším formou stanovení
lhůty bude usnesení dle § 39 správního řádu. Na druhé straně, pokud se tak
stane méně formální výzvou či přípisem, práva účastníka budou zachována, resp.
nebudou dotčena, nebude-li lhůta příliš krátká; doporučit lze min. 5 dnů, je-li
to možné. V časové tísni nelze vyloučit ani ještě méně formální postup
(e-mail, telefon), příp. kombinaci formálního a neformálního postupu. Účelem
zároveň není lpět na formalitách pro ně samé, ale aby měl úřad k dispozici
všechny potřebné informace.
[18] Z praxe úřadů je známo
oznamování akcí jako je „kočárkiáda“, pouštění balonků či pochod hráčů dechové
hudby, coby shromáždění ve smyslu ShrZ.
„(1) Příslušný úřad může zakázat shromáždění či průvod
nebo takové shromáždění či pochod může vázat na určité podmínky, pokud by na
základě skutečností známých v době vydání rozhodnutí konání takového pochodu
nebo shromáždění znamenalo bezprostřední ohrožení veřejné bezpečnosti nebo
pořádku.
(2) Konání shromáždění nebo
pochodu může být zakázáno nebo vázáno na určité podmínky zejména tehdy,
1. pokud se shromáždění nebo pochod
konají v místech, která jako památník historicky obzvláštního
a nadregionálního významu připomínají oběti nelidského zacházení v době nacionálně socialistického násilí
a zvůle, a
a nadregionálního významu připomínají oběti nelidského zacházení v době nacionálně socialistického násilí
a zvůle, a
2. na základě konkrétních skutečností
známých v době vydání rozhodnutí jsou obavy, že shromážděním nebo průvodem bude
narušena důstojnost obětí.
Pomník zavražděným evropským Židům v
Berlíně je místem podle věty 1 bod 1. Jeho vymezení jsou stanoveno v příloze
tohoto zákona. Vymezení ostatních památných míst a území k nim náležejících
podle věty 1 bod 1 je přenecháno zákonům spolkových zemí.
(3) Shromáždění
nebo pochod mohou být rozpuštěny, jestliže nejsou ohlášeny, jestliže jejich
průběh neodpovídá údajům uvedeným v ohlášení nebo odporují podmínkám, na které
bylo jejich konání vázáno, nebo jsou-li předpoklady pro jejich zákaz podle
odstavce 1 a 2.
(4) Všechny
zakázané akce budou též rozpuštěny.“
[20] Viz situace řešené Novým Městem
na Moravě (rozhodnutí ze dne 15.12.2016, č. j. MUNMNM/17496/2016/2) nebo
Magistrátem hl. m. Prahy (rozhodnutí ze dne 30.11.2016, č. j. MHMP
2146516/2016).
[21] Institut reaguje i na
judikaturu, která nepřipouští zákaz z důvodu kolize jen pro formální
překryv místa ohlášených konkurujících si shromáždění, ač se obě akce reálně
mohou konat – viz rozsudek ESLP ze dne 29.6.2006 ve věci Öllinger proti
Rakousku (stížnost č. 76900/01).
[22] Autoři se neztotožňují se
závěrem poradního sboru ke správnímu řádu č. 116/2012, který dospěl k závěru, že samy správní orgány, na
rozdíl od všech jiných subjektů, nemohou dát podnět k přezkumnému řízení –
zřejmě ve snaze potlačit neoblíbené, jakkoliv nijak časté, jednání správních
orgánů, které si u výše stojících správních orgánů „stěžují“ na údajné chyby
svých přímých nadřízených. Ze správního řádu však limity pro okruh podatelů
podnětu zřetelně nevyplývají, právě správní orgány (po účastnících) nejčastěji
rozpoznají chybu, a zákonnost má mít přednost před pohodlností či uzavíráním se
kritice; není též účelné bránit postupu, který je v zájmu účastníka a/nebo
v zájmu veřejném, resp. bránit i ve „stěžování si“ na sebe sama. Na druhé
straně samo provedení přezkumného řízení toto stanovisko nevylučuje, jen podnět
k němu kvalifikuje jako „poznatek z úřední činnosti“.
[23] Rozsudek NSS ze dne 5.11.2007,
č.j. 8 As 51/2007 – 67 (Křišťálová noc I), rozsudek NSS ze dne 21.2.2008, č.j.
2 As 17/2008 – 77 (případ Bureš vs. Plzeň), NSS ze dne 31.8.2009, č.j. 8 As
7/2008 – 116 (Křišťálová noc II).
[24]Rozsudek Krajského soudu
v Brně ze dne 28.8.2012, č.j. 29 A 64/2010 – 48.
[25] Viz rozsudek NSS ze dne
29.11.2013, č.j. 2 As 60/2013 – 26.
[26] Na čemž se shoduje i judikatura,
viz rozsudek NSS ze dne 22.2.2017, č.j. 2 As 216/2016 – 92.
[27] Viz Stanovisko Ministerstva
vnitra k problematice maskování během shromáždění, dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/stanovisko-ministerstva-vnitra-k-problematice-maskovani-behem-shromazdeni.aspx,
a stanovisko Ministerstva vnitra k podnětům Iuridica Remedia, dostupné
zde: http://www.mvcr.cz/clanek/shromazdovani-a-koordinacni-dohody.aspx.
[28] Pro přesné znění viz sněmovní
tisk 510, dostupné na: http://www.psp.cz/sqw/text/historie.sqw?o=7&t=510.
[29] Jakkoliv na druhé straně
neexistuje absolutní „právo“ na konání demonstrace na zcela konkrétním místě,
viz nález rakouského Ústavního soudu ze dne 9.10.2008, B1695/07 (demonstrace
před prodejnou kožichů bránící v průchodu do ní; citováno z Analýzy omezení
shromažďovacího práva, Nejvyšší správní soud, dostupné na www.nssoud.cz/dokumenty/ODA/Omezení_shromazdovaciho_prava.doc).
[30] Pokyny úřadu zde budou určeny primárně
k regulaci shromáždění jako celku; řešení individuálních ohrožení či
porušení veřejného pořádku, zdraví či majetku (např. výzva k sestoupení
z barokního sousoší, odkud chce demonstrant lépe vidět, řešení potyčky nebo
verbálního útoku), je už spíše rolí policie dle zákona o Policii ČR.
[31] Viz § 1 odst. 4 ShrZ a přílohu
č. 1 ShrZ.
[32] Viz § 25 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
[33] Viz rozsudek NSS ze dne 13. 12.
2011, čj. 2 As 86/2011 – 62.
[34] Vyhotovování potvrzení o
rozhodnutí, otázka, komu rozhodnutí oznamovat, souběh žaloby proti rozhodnutí a
námitkám proti rozpuštění shromáždění.
[35] Nutno říci, že ne kterýkoliv
policista. V průběhu přijímání novely zazněly varovné hlasy, že shromáždění
svévolně rozpustí jakýkoliv kolemjdoucí policista (ač i dřívější úprava
hovořila o příslušníkovi). Policie je ale hierarchicky řízený ozbrojený sbor, a
který konkrétní policista je příslušný rozpustit shromáždění, je dáno interními
akty řízení policie. Shodná námitka by totiž mohla platit i pro zástupce úřadu;
také nikoliv každý okolojdoucí úředník má pravomoc rozpustit shromáždění.
[36] Viz sněmovní tisk 510, dostupný
zde: www.psp.cz/sqw/historie.sqw?O=7&T=510.
Žádné komentáře:
Okomentovat