Přípustnost aplikace § 46 a § 48 zákona o přestupcích

V teorii i praxi panují rozpory nad možnostmi aplikace § 46 a § 48 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „PřesZ“). Otázkou může být např. možnost vymáhání dodržování § 15 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „TabákZ“).

Úvodem lze ve stručnosti uvést, že pokud zákon obsahuje vlastní katalog sankcí, jde o projev vůle zákonodárce postihovat jen tam uvedená jednání (jako přestupek, správní delikt, jiný správní delikt). Pokud zákon vlastní sankční ustanovení nemá, a byl přijat před schválením tzv. reformy správního trestání (2002/2003), která vyžaduje přesné a konkrétní vymezení jak povinnosti, tak korespondující sankce, a za nepřijatelné považuje obecné či blanketní skutkové podstaty správních deliktů, lze pak ustanovení § 46 odst. 1 PřesZ (příp. § 48, je-li chráněným zájmem veřejný pořádek) aplikovat. V případě § 15 TabákZ platí, že právě uvedené blanketní skutkové podstaty přestupků (i s ohledem na výše uvedené) využít nelze, na druhé straně zmíněné ustanovení stanovuje povinnost (byť bez sankce), a tudíž je oporou, resp. zákonným podkladem, pro strážníka obecní policie či policistu min. k výzvě k upuštění od protiprávního jednání, resp. k aktivitě směřující k obnovení veřejného pořádku. Neuposlechnutí dané výzvy, která sleduje legitimní cíl a má zákonný podklad, lze poté postihnout jako přestupek neuposlechnutí výzvy úřední osoby při výkonu její pravomoci dle § 47 odst. 1 písm. a) PřesZ.

V podrobnostech k problematice blanketních skutkových podstat přestupků dle § 46 odst. 1 a § 48 PřesZ lze ocitovat stanovisko odboru legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra (tj. gestora správního trestání)¹ z 8. října 2014, které zní následovně:

„Veškerá činnost veřejné správy, včetně správního trestání jako součásti jejího výkonu, je vázána principem zákonnosti. Čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod stanoví, že státní moc může být uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Z formálního hlediska má pro naplnění tohoto principu zásadní význam zásada „nullum crimen, nulla poena sine lege“ zakotvená v čl. 39 Listiny základních práv a svobod². Ze zásady „nullum crimen, nulla poena sine lege“ vyplývá mimo jiné požadavek na určité, jasné a přesné vyjádření skutkových podstat deliktů. Požadavek dostatečné určitosti se vztahuje nejen na stanovení formálních znaků skutkových podstat, ale také na právní úpravu trestů (sankcí) a ochranných opatření. Nutnost zpřesňovat zákonné znaky protiprávních jednání je dána též tím, že správním deliktem nemá být jakékoli porušení práva, ale porušení práva určitým způsobem kvalifikované, protiprávní jednání musí mít určitou kvalitu a určitou minimální intenzitu. V rozporu se zásadou zákonnosti a právní jistoty subjektů deliktu by byl stav, kdy by adresát porušených právních povinností odpovídal „za vše“, za jakékoli, i sebenepatrnější porušení právních povinností. Postih zcela bagatelních případů porušení právních povinností, jejichž rozsah je značný a průběhem doby se mění, odporuje požadavku, že právní subjekt si má být předem vědom, jaká protiprávní jednání jsou trestná (tedy princip právní jistoty a předvídatelnosti práva plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky)³. Mimořádný význam pak má určitost skutkových podstat správních deliktů ve vztahu k trestným činům. Formální znaky správních deliktů a trestných činů by měly být stanoveny tak, aby se nepřekrývaly a aby tak jediným odlišujícím znakem nebyl znak materiální – stupeň společenské škodlivosti⁴.

Účelem ustanovení § 46 odst. 1 zákona o přestupcích v platném znění je zakotvení obecné skutkové podstaty přestupku proti pořádku ve státní správě, která umožňuje potrestat porušení právních povinností, na jejichž porušení skutkové podstaty přestupků podle § 21 až 45 nedopadají. Pro aplikaci této skutkové podstaty musejí být splněny souběžně tyto podmínky: porušení povinnosti stanovené zvláštním právním předpisem, tedy zákonem, včetně nařízení obce a kraje, porušením povinnosti se ztíží plnění úkolů státní správy, a tak ohrozí nebo poruší pořádek ve státní správě, a porušení povinnosti není přestupkem podle § 21 až 45 zákona o přestupcích nebo přestupkem podle zvláštního zákona.

Skutková podstata přestupku podle § 46 odst. 1 zákona o přestupcích je tzv. hromadnou skutkovou podstatou, jejímž znakem je „povšechné“ porušení právních povinností obsažených v zákoně. Daná skutková podstata navíc odkazuje na blíže neurčený okruh zákonů, jež stanoví povinnosti, na jejichž porušení zákon o přestupcích nedopadá. Ustanovení § 46 odst. 1 zákona o přestupcích tedy v kontextu s výše popsanými zásadami správního trestání porušuje zásadu zákonnosti, neboť formální znaky protiprávnosti nejsou dostatečně určité, jasné a přesné, jakož i zásadu právní jistoty a předvídatelnosti práva, neboť subjekt přestupku (adresát porušené právní povinnosti) si není předem vědom, za jaké konkrétní jednání může být postižen.

Z hlediska plnění koordinační úlohy v oblasti právní úpravy správního trestání lze navíc vyslovit názor, že aplikace této skutkové podstaty přicházela v úvahu pouze v době před tím, než byla v konkrétním zákoně promítnuta Koncepce reformy správního trestání, schválená usnesením vlády č. 162 ze dne 20. února 2002. K realizaci Koncepce reformy správního trestání Ministerstvo vnitra připravilo instruktážní materiál s názvem „Zásady právní úpravy přestupků a jiných správních deliktů v zákonech upravujících výkon veřejné správy“ (dále jen „Zásady“), který byl dne 31. srpna 2003 projednán a schválen Legislativní radou vlády. Jednou ze zásad plynoucí z koncepce reformy správního trestání je požadavek přesného a určitého vymezení objektivní stránky přestupku, jakož i odpovědného subjektu – skutková podstata přestupku, resp. její znaky, mají být formulovány co nejpřesněji, nejurčitěji a nejjasněji (jedná se tedy o praktickou aplikaci ústavní zásady zákonnosti, o níž se hovoří výše). S tím souvisí rovněž další zásada plynoucí z koncepce reformy správního trestání, a to, aby skutkové podstaty přestupků byly, až na některé výjimky, upraveny v tzv. sankčních ustanoveních zákonů upravujících výkon veřejné správy na jednotlivých úsecích, resp. v zákonech obsahujících právní povinnosti, jejichž porušení je znakem skutkových podstat přestupků, a to na rozdíl od zvláštní části zákona o přestupcích obsahující skutkové podstaty přestupků vyskytujících se na různých úsecích veřejné správy. Skutkové podstaty přestupků jsou totiž přímo závislé na hmotněprávních ustanoveních daného zákona, neboť na základě obsahu těchto ustanovení se skutková podstata (většinou spolu s výslovným odkazem na konkrétní ustanovení) konstruuje.

Na základě Zásad došlo v průběhu jejich aplikace k rekonstrukci sankčních ustanovení desítek zákonů upravujících výkon veřejné správy. Zákon o přestupcích, resp. zvláštní část zákona o přestupcích, však zůstala reformou správního trestání nedotčena. Na základě obecné právně teoretické zásady „lex specialis derogat legi generali“ lze říci, že skutkové podstaty přestupků upravené ve zvláštních zákonech v souladu se zásadami plynoucími z koncepce reformy správního trestání, mají přednost před skutkovými podstatami přestupků upravenými ve zvláštní části zákona o přestupcích, které těmto zásadám neodpovídají. Jak správně podotýkají autoři publikace „Správní trestání z hlediska praxe a judikatury“ vydané nakladatelstvím C. H. Beck v roce 2013 (Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J.), rozhodne-li se předkladatel zákona porušení některé z právních povinností nepostihovat skutkovou podstatou přestupku, pak je to projev zákonodárcovy vůle a v žádném případě to neznamená, že porušení takových právních povinností lze postihnout obecnou skutkovou podstatou přestupku podle § 46 odst. 1 zákona o přestupcích. Věcné posouzení nezbytnosti správně-trestního postihu je totiž ponecháno v rukou věcných gestorů jednotlivých zákonů jakožto odborníků na materii zákona s tím, že na jejich právně relevantním posouzení spočívá závěr, kterou právní povinnost, resp. její porušení, je pro její typovou závažnost nutno podrobit správně-trestnímu postihu, a naopak kterou je pro její „bagatelnost“ možno ponechat bez takového postihu. Nebylo by proto žádoucí, aby byla aplikována obecná skutková podstata přestupku podle § 46 odst. 1 zákona o přestupcích pokaždé, když by porušení právní povinnosti obsažené ve zvláštním zákoně nebylo znakem skutkové podstaty přestupku v tomtéž zákoně. Tím by došlo nejen k porušení zásady „lex specialis derogat legi generali“, ale rovněž k popření zákonodárcovy vůle a celého smyslu sankčních ustanovení v jednotlivých zákonech upravujících výkon veřejné správy, tedy, aby skutkové podstaty přestupků byly obsaženy v zákonech, které obsahují povinnosti, jejichž porušení je znakem těchto skutkových podstat.

Výše uvedený právní názor lze podpořit též tím, že návrh zákona o některých přestupcích, který se v současnosti nachází v legislativním procesu, obecnou skutkovou podstatu přestupku týkající se porušení povinností stanovených zvláštním zákonem neupravuje. Stejně tak neupravuje obecnou skutkovou podstatu přestupku proti veřejnému pořádku podle § 48 zákona o přestupcích. Proti návrhu na vypuštění obecných skutkových podstat přestupků přitom nebyla v rámci meziresortního připomínkového řízení k danému návrhu zákona uplatněna žádná připomínka.

Jiná situace nastává v případě porušení právních povinností obsažených v nařízení obce nebo kraje. Pokud nařízení obce nebo kraje stanoví určitou právní povinnost, její porušení může být znakem obecné skutkové podstaty přestupku podle § 46 odst. 1 zákona o přestupcích. To souvisí se zásadou zákonnosti, kdy znaky skutkové podstaty přestupku musejí být obsaženy pouze v zákoně jako právním předpise vyšší právní síly, a nikoli v podzákonném právním předpise – tedy v obecně závazné vyhlášce nebo nařízení obce nebo kraje. Při neexistenci obecné skutkové podstaty v § 46 odst. 1 zákona o přestupcích by nemohlo být porušení právních povinností stanovených v nařízení obce nebo kraje vůbec postihováno, neboť nařízení obce nebo kraje nemůže obsahovat znaky skutkové podstaty přestupku. Návrh zákona o některých přestupcích přitom i nadále upravuje obecnou skutkovou podstatu přestupku týkající se porušení právních povinností obsažených v nařízení obce nebo kraje anebo obecně závazné vyhlášce obce nebo kraje.

Na základě výše uvedeného lze shrnout, že obecná skutková podstata přestupku upravená v § 46 odst. 1 zákona o přestupcích, jejímž znakem je porušení povinností ve zvláštním zákoně, se stala částečně obsoletní, a to na základě úpravy skutkových podstat přestupků v zákonech, které obsahují povinnosti, jejichž porušení je znakem těchto skutkových podstat, jež má vzhledem k zásadě „lex specialis derogat legi generali“ přednost před úpravou skutkových podstat přestupků ve zvláštní části zákona o přestupcích. Podle našeho názoru však nelze hovořit o plošné neaplikovatelnosti dané skutkové podstaty, což dosvědčuje též judikát Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 153/2012 – 29 ze dne 31. 7. 2013. V některých zákonech totiž zcela absentuje právní úprava správního trestání [jedná se zejména o zákony z 90. let – vizte například zákon č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ČLK“)]. Zákon o ČLK přitom neupravuje skutkové podstaty přestupků, ale pouze disciplinární odpovědnost člena komory (§ 18 odst. 3), v rámci níž však nelze potrestat porušení povinnosti být členem komory podle § 3 odst. 1 téhož zákona. Společensky chráněným zájmem je zde přitom zájem na ochraně pacientů a veřejného zdraví, jehož porušení by jistě nemělo zůstat bez postihu. Lze proto vyslovit názor, že některé zákony, v nichž absentuje právní úprava správního trestání, umožňují správnímu orgánu podřadit porušení zákonem stanovených povinností pod obecnou skutkovou podstatu přestupku podle § 46 odst. 1 zákona o přestupcích. Takový postup může být podle našeho názoru v některých případech dokonce žádoucí, jedná-li se například o významnější společenskou škodlivost porušených právních povinností s ohledem na význam společensky chráněného zájmu. Vždy je však nutno přihlížet ke konkrétním okolnostem daného případu, kdy podřazení protiprávního jednání pod skutkovou podstatu přestupku § 46 odst. 1 zákona o přestupcích bude záviset na správní úvaze správního orgánu, který by měl při takovém postupu respektovat zásadu zákonnosti, jakož i zásadu právní jistoty a předvídatelnosti práva pro adresáty porušených právních povinností – jinými slovy by tedy neměl postihovat veškeré porušení právních povinností, ale pouze porušení určitým způsobem kvalifikované (intenzivní).“

S ohledem na výše citované stanovisko tak lze o něco stručněji uvést následující:

Tam, kde zákon upravuje vlastní katalog sankcí (správních trestů), nelze ustanovení § 46 odst. 1 nebo § 48 PřesZ na případy „jiného porušení zákona“ aplikovat. Tam, kde takový katalog chybí, a nejedná se o zákon přijatý v souladu se „Zásadami právní úpravy přestupků a jiných správních deliktů v zákonech upravujících výkon veřejné správy“, resp. po jejich schválení Legislativní radou vlády dne 31. srpna 2003 a po projednání v tomto orgánu, je aplikace ustanovení § 46
odst. 1 nebo § 48 PřesZ přípustná, jde-li o porušení významné povinnosti uložené zákonem (je významně narušen zájem chráněný zákonem) a vymáhání dodržování takové povinnosti je nutné a zároveň předvídatelné.

V případě porušení nařízení obce (tedy podzákonného předpisu, vydávaného na základě zákonného zmocnění a v mezích zákona radou obce či zastupitelstvem obce tam, kde se rada obce nevolí, k regulaci otázek spadajících do výkonu státní správy), je povinnost formulována nařízením a její nesplnění je sankcionováno na základě § 46 odst. 1 PřesZ, neboť pouze zákon může stanovit sankci (správní trest).

V případě porušení obecně závazné vyhlášky obce (tedy podzákonného předpisu, který je vydáván zastupitelstvem obce přímo na základě Ústavou zakotveného práva na samosprávu, ovšem v limitech vyplývajících z § 35 a především § 10 obecního zřízení a v souladu s předpisy vyšší právní síly, a to k regulaci místních záležitostí veřejného pořádku), lze její porušení sankcionovat jako přestupek dle § 46 odst. 2 PřesZ. Zde obdobně platí, že povinnost je uložena obecně závaznou vyhláškou, nesplnění povinnosti je však postihováno na základě § 46 odst. 2 PřesZ, neboť opět pouze zákon může stanovit sankci (správní trest).⁵

K porušení povinností uložených obecně závaznou vyhláškou obce lze pro úplnost upozornit, že je třeba vždy zkoumat, zda daná povinnost není jen „opsána“ z textu již existujícího zákona (např. povinnost nerušit noční klid či neodhazovat odpadky, tzn. neznečišťovat veřejné prostranství) – pak by totiž porušení takové povinnosti nebylo přestupkem dle § 46 odst. 2 PřesZ, ale příslušným přestupkem dle zákona, který již nyní takovou povinnost zakotvuje, resp. její nesplnění postihuje (půjde např. o přestupek rušení nočního klidu dle § 47 odst. 1 písm. b) PřesZ nebo o přestupek znečištění veřejného prostranství dle § 47 odst. 1 písm. d) PřesZ).

Jde-li o ustanovení § 15 TabákZ, zakazuje se jím osobám, které jsou zjevně pod vlivem alkoholu nebo jiných návykových látek a jsou ve stavu, v němž bezprostředně ohrožují sebe nebo jiné osoby, veřejný pořádek nebo majetek, vstupovat do a) všech veřejných prostor, kde by mohly způsobit sobě nebo jiné osobě škodu nebo vzbudit veřejné pohoršení, b) veškerých prostředků veřejné dopravy, c) veřejně přístupných prostor budov souvisejících s veřejnou dopravou, d) přístřešků zastávek a nástupišť veřejné silniční a drážní dopravy a městské hromadné dopravy, e) prostor, kde probíhají sportovní akce; pořadatel sportovní akce je povinen zajistit zabránění vstupu těmto osobám, a f) všech prostor, kde je poskytována služba péče o dítě v dětské skupině. [Pro úplnost zdůrazněme, že zákaz je podmíněn kumulativním splněním dvou podmínek – ovlivnění alkoholem nebo jinou návykovou látkou musí být zjevné (např. poruchy rovnováhy, nesrozumitelný mluvený projev, poruchy vnímání apod.), a zároveň je osoba v takovém specifickém stavu, že ohrožuje sebe nebo okolí, veřejný pořádek nebo majetek (sebepoškozování či naopak agresivita, poškozování majetku, buzení veřejného pohoršení, znečišťování okolí apod.).]

Jak už bylo výše řečeno, jde o lex imperfecta, postrádající normu za porušení uložené povinnosti. S ohledem na vše výše řečené zde zároveň nelze aplikovat obecné ustanovení § 46 odst. 1 PřesZ, resp. speciální ustanovení § 48 PřesZ. Znění zákona je třeba vykládat tak, že zákonodárce záměrně vyloučil možnost postihu za přestupek či jiný správní delikt.

Na druhé straně tím není nijak dotčena skutečnost, že ustanovením § 15 TabákZ jsou občanům ukládány povinnosti a jejich plnění lze vynucovat. S přihlédnutím k § 2 zákona o obecní policii, resp. § 2 zákona o Policii ČR, tak může činit strážník obecní policie, resp. policista. Vynucení bude zpravidla spočívat ve výzvě k zanechání protiprávního jednání, kdy její nerespektování lze postihnout jako neuposlechnutí výzvy úřední osoby při výkonu její pravomoci dle § 47 odst. 1
písm. a) PřesZ; po splnění zákonných podmínek pak připadá v úvahu i použití donucovacích prostředků (§ 18 a násl. zákona o obecní policii, § 51 a násl. zákona o Policii ČR), příp. další vhodná opatření mající oporu v zákoně. Právě uvedené obdobně platí i pro případy jiných ustanovení zvláštních zákonů, které ukládají povinnost, avšak neupravují sankci (formou zakotvení skutkové podstaty přestupku, správního deliktu) za její nesplnění.

(Jinými slovy, § 15 TabákZ poskytuje zákonnou oporu pro vynucování plnění tam uvedených povinností, v mezích a prostředky zákona o obecní policii, resp. zákona o Policii ČR. Kdy výzva či jiný úkon strážníka obecní policie, resp. policisty, má vedle zákonného podkladu zároveň sledovat určitý předvídatelný a racionálně zdůvodnitelný účel /typicky řešení konkrétní situace skutečně narušující veřejný pořádek či ohrožující či porušující jiný zákonem chráněný zájem/⁶.)

Drtivou většinu porušení zákona, včetně porušení § 15 TabákZ, proto lze považovat ve stávajícím zákonném a ústavním rámci za řešitelnou, jak je výše vysvětleno. 

 

1 Ministerstvo vnitra na základě § 12 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (tzv. kompetenční zákon) plní koordinační úlohu mj. v oblasti správního řízení a správního trestání. Na základě § 24 kompetenčního zákona pak ministerstva mj. dbají o zachovávání zákonnosti v okruhu své působnosti a činí podle zákonů potřebná opatření k nápravě.

2 K tomu srov. rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 31Ca 113/2006 ze dne 25. 5. 2007: „Činnost orgánů veřejné správy je vázána na princip zákonnosti a tomuto principu je zapotřebí dostát zejména v případech správních řízení o správních deliktech, za něž je subjektům ukládána pokuta. Pokud je již v normách právních předpisů ústavního pořádku kodifikováno pravidlo, podle něhož může být státní moc uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), pak musí tyto principy nutně nalézt svůj odraz v důsledném naplnění zásady „nullum crimen, nulla poena, sine lege.“.

3 K tomu srov. např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 8/06 ze dne 1. března 2007, jehož právní věta zní: „Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, jedním z jeho základních pilířů je právní jistota. Pod tímto zorným úhlem musí být posuzován i obsah normativních právních aktů, včetně prováděcích předpisů (jejich nejasné a neurčité konstrukce ve svých důsledcích mohou vést též k porušení práva na spravedlivý proces chráněného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a působení právních předpisů do doby minulé, resp. jejich vliv na minulé právní skutečnosti, protože případná nepřípustná retroaktivita je též v rozporu s postuláty demokratického právního státu.“.

4 K tomu srov. Správní právo, Obecná část, 7. Vydání, 2009, D. Hendrych a kol., str. 442 a 443.

5 Pro úplnost dodejme, že nařízením či obecně závaznou vyhláškou obce lze ukládat povinnosti i fyzickým osobám podnikajícím a právnickým osobám, tedy nejen fyzickým osobám, kdy porušení nařízení či vyhlášky je pak správním deliktem dle § 58 odst. 4 obecního zřízení; ve specifickém případě hl. m. Prahy půjde o správní delikt dle § 29 odst. 1 zákona o hl. m. Praze. V podrobnostech srovnej Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J.: Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. Vydání první. C. H. Beck, Praha 2013, kapitolu 4. Jiné správní delikty, s. 71 – 73.

6 V podrobnostech srovnej nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2008, sp. zn. I. ÚS 1849/08, a to ve světle další judikatury, viz zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24.11.2011, č.j. 7 As 97/2011 – 68, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17.8.2011, č.j. 1 As 63/2011 – 90, a usnesení Ústavního soudu ze dne 19.2.2013, sp. zn. II. ÚS 3503/11.

Domácí násilí u menšin a migrantů v České republice

Domácí násilí je patologickým jevem, který se nevyhýbá rodinám a vztahům etnických Čechů, menšin ani migrantů. Průběh domácího násilí je často podobný nebo shodný, k odlišnostem však může docházet, jde-li o „spouštěče“ domácího násilí, o metody násilných osob, ale i o pokud jde o cesty a strategie, jak domácímu násilí čelit.

Co se forem domácího násilí týče, u etnických Čechů, menšin i migrantů jsou zastoupeny všechny jeho formy, tedy násilí psychické, ekonomické, fyzické i sexuální. Je-li ohroženou osobou žena, je škála forem násilí pestřejší a násilí intenzivnější. Je-li ohroženou osobou muž, převažuje spíše násilí psychické. Jako osoby ohrožené však převažují ženy.

V případě migrantů se vedle obvyklých bariér pro opuštění násilného partnera, jako je obava ze ztráty dětí, nízké sebevědomí, obavy o budoucnost a schopnost postarat se o sebe i o děti atd., přidávají i překážky další. Především jde o strach ze ztráty pobytového statusu, který je většinou vázán na partnetra, dále obavy z úřadů, jazyková bariéra, špatné zkušenosti s orgány veřejné moci, omezené sociální vazby v novém prostředí a rovněž i průvodní jevy domácího násilí, jako je sociální izolace či naučená bezmoc, které se v neznámém (cizím) prostředí zintenzivňují.

Romská komunita

Jde-li o konkrétní menšiny v České republice, asi nejvýznamější z nich tvoří Romové. Tvoří v podstatě integrální součást české společnosti, ať už jde o nejlépe integrované zbytky Romů českých, kteří přežili romský holocaust (jižní Čechy, jižní Morava), nebo o Romy přistěhovavší se za prací do Čech a na Moravu v období komunismu, či o vlny slovenských Romů, kteří přijeli do České republiky za příbuznými či „za lepším“ v posledních dvou desetiletích. Na druhé straně se Romové potýkají s rasismem, segregací, chudobou a sociálním vyloučením, kdy tyto jevy mohou ztížit i postavení osob ohrožených domácím násilím. Dalším významným faktorem, ztěžujícím řešení domácího násilí, jsou i vnitřní normy a tradice uvnitř romské komunity.

Romky postižené domácím násilím se na pomáhající organizace či na úřady obracejí z důvodu domácího násilí jen minimálně, resp. prakticky vůbec. Pokud již vyhledají pomoc, jde jim primárně o zajištění bydlení či o řešení problémů sociálních, resp. finančních. Problém domácího násilí vyjde najevo zpravidla až při další komunikaci – matka např. opustila násilného partnera z důvodu intenzivního násilí, ohrožujícího už i děti, nebo ji (v menšině případů) sám partner z bytu vyhodil. K opuštění partnera pak musí být skutečně pádný důvod (brutální násilí spojené s alkoholismem, gamblerstvím apod.), neboť určitá míra násilí je v rodině spíše běžná a násilí je někdy vnímáno i jako projev lásky („když bije, tak miluje“). V rodině je muž (otec) ústřední postavou, rodinné uspořádání je patriarchální, ženě je určena role matky, rodičky a pečovatelky, muž je hlavou rodiny, již je třeba poslouchat a respektovat. Neplnění role matky či nedostatek respektu může být i trestán, „vinna“ je žena. Opuštění rodiny je spíše stigmatizující, ženy jako ohrožené osoby se proto často vracejí, a ne-li k partnerovi, tak alespoň do své komunity, již vyhledávají. Osamělý („sólo“) způsob života bez rodiny, komunity a bez mužů je pro ně obtížně představitelný. Jak již bylo řečeno, ohrožené osoby se o pomoc z důvodu násilí obracejí jen zřídka, ať už z důvodu obav z úřadů, z nedůvěry k nim, či po špatných zkušenostech např. s policií, ale i z důvodu nedostatku informací a z důvodu tradic, resp. vlivu rodiny a komunity (loajalita ke komunitě), kdy problémy se neřeší „přes úřady“, ale uvnitř rodiny, jíž se zároveň rozumí podstatně širší okruh příbuzných než u etnických Čechů.

Vietnamská komunita

Další významnou menšinou, tentokrát již původem mimo hranice České republiky, je komunita vietnamská, formující se již od dob komunismu, kdy zde v rámci mezinárodní spolupráce socialistických zemí řada Vietnamců studovala a pracovala. Cílovou zemí pro vietnamskou komunitu byla a je Česká republika i v novém režimu.

Postavení ženy a tím i její možnosti, jak čelit domácímu násilí a řešit je, se silně odvíjejí jednak od statusu ženy ve vietnamské společnosti a dále od tradic a zvyků. Vietnamská rodina je patriarchální, muž je její hlavou. Rozvody nejsou časté a jsou vnímány jako stigma, byť alespoň v České republice, (ovšem) nejsou-li ve vztahu děti, jsou relativně častější. V případě, kdy se žena rozhodne k odchodu od násilného parttnera, je rodinou či přáteli nabádána spíše k návratu, neboť „co by si bez partnera sama počala“. Řada Vietnamek násilí snáší zejména kvůli dětem, kdy se snaží udržet rodinu a zajistit dětem stabilitu a zázemí pro další rozvoj – je zde přítomen silný prvek sebeobětování.

Jak již bylo řečeno, rozhodne-li se oběť domácího násilí opustit partnera, brání jí v tom řada překážek, a to nejen odpor rodiny a komunity, která je vůči české společnosti velmi uzavřená a s úřady vyjma nutných případů komunikuje pokud možno co nejméně. Další překážkou je neznalost právního řádu, nedůvěra (až strach) z úřadů, dále (a to intenzivně) obavy ze ztráty povolení k legálnímu pobytu, také obavy ze ztráty dětí a rovněž obavy existenční (schopnost uživit se a postarat se o děti v cizím neznámém prostředí). Problémy se tak řeší především s příbuznými nebo přáteli, nikoliv s českými úřady; i s pomáhajícími organizacemi jen sporadicky či náhodně. Překážkou k opuštění partnera je i subjektivně vnímaný nedostatek alternativ, neboť samostatný život bez podpory rodiny či partnera je nadmírů obtížný, a návrat do Vietnamu zpravidla nepřichází v úvahu – byl by vnímán jednak jako selhání a většinou se též rodina osoby, která odcestovala za prací či „za lepším“, silně zadlužila, dluhy je třeba splatit a návrat je tak nepřijatelný.

Spouštěčem domácího násilí ve vietnamské komunitě pak může být, podobně jako u ostatních migrantů, frustrace z obtížných životních podmínek, náročné práce, sociální izolace v neznámém prostředí, a v případě neúspěchu také nezaměstnost, neschopnost zajistit rodinu či ztráta sociálního statusu oproti zemi původu. Ventilem pro stres či pro snahu o znovunabytí pozice v rodině se tak stává násilí vůči partnerce. K domácímu násilí často dochází, podobně jako i u řady migrantů z jiných zemí, až v České republice.

V případě vietnamské komunity představuje velké riziko i organizovaný obchod s lidmi, kdy migrantům je přislíbeno za vysoké částky v dolarech zajištění cesty do cílové země i práce, cesta ovšem může skončit i zabavením cestovních dokladů a nucením k otrocké práci či prostituci, např. pod pohrůžkou předání úřadům či vyhoštění. K odhalení pracovního či sexuálního vykořisťování, prolínajícího se např. i s domácím násilím ze strany nového partnera/kuplíře v cílové zemi, dochází jen zřídka a spíše náhodně, např. při policejním zátahu či rozkrývání jiné trestné činnosti.

Migranti ze zemí bývalého Sovětského svazu

Širokou skupinu potenciálních obětí a pachatelů domácího násilí představují migranti ze zemí bývalého Sovětského svazu, především z Ukrajiny, ale i ze zemí ostatních, včetně asijských. Tradiční rodinné role se pak opět promítají i do parnerských vztahů v České republice. V zemi původu je zpravidla muž hlavou rodiny, o jehož slovu se nepochybuje, který rozkazuje a „usměrňuje“ ženu i celou rodinu. Určitá míra násilí v rodině vůči ženám je vnímána v podstatě jako norma. Ke změně pak může dojít v České republice, tedy v cizím prostředí, kde zejména v případě neúspěchu (nezaměstnanost, neúspěch v podnikání, stres z náročné práce a cizího prostředí) může dojít k eskalaci násilí, a to i vysoce nad míru běžně tolerovaného partnerského násilí, obvyklého ze strany „hlavy rodiny“ v zemi původu. Dá se říci, že jen menšina žen ze zemí bývalého Sovětského svazu ve svém životě nezažila domácí násilí, v České republice však může dojít i ke výraznému zhoršení situace.

Přesto se o domácím násilí v ukrajinské či ruskojazyčné komunitě příliš nemluví, dané téma je spíše tabuizováno. Osoby ohrožené domácím násilím o pomoc žádají jen zřídka, kdy na vině je nejen subjektivně vnímané stigma ženy, která v rodinné funkci „selhala“, ale opět i nedostatek sociálních vazeb, obavy z úřadů a především ze ztráty povolení k pobytu, vázaného často na partnera (za účelem sloučení rodiny), a opět i jazyková bariéra. Nepomáhá často ani rodina, která nutí osobu ohroženou násilím setrvat ve vztahu (povinnost udržet rodinu, vážit si manžela a šance v nové zemi, povinnosti k dětem, „matka i bába to také vydržely“...). Na druhé straně migrantky ovládající ruský jazyk, resp. ze slovanských zemí, se snáze učí česky, lépe a snadněji se integrují do českého prostředí a v tomto ohledu jsou úspěšnější než ženy z ne-slovanských zemí. Brzdou jim naopak může být naučená pasivita, chránící je před intenzivnějším násilím (aktivní postup oběti násilí zpravidla vždy eskaluje) a vyšší náročnost eventuality spočívající v opuštění partnera, nutnosti postavit se „na vlastní nohy“ (na což nejsou zvyklé, byly spíš vedeny k opaku), zajistit si práci a bydlení, a ještě se jako samoživitelka, vytížená náročnou a špatně placenou prací, starat o děti.

Muslimská komunita

Muslimská komunita zahrnuje nejen osoby z arabsky mluvících zemí, ale i řady dalších, počítaje v to i střední a jihovýchodní Asii. Rodinné soužití je i zde silně ovlivněno tradičním rodinným modelem, kde má silné slovo muž jako hlava rodiny, ale i širší rodina obou partnerů, udržující sociální kontrolu nad manželi. Společenské i rodinné uspořádání je patriarchální, jak už bylo naznačeno, rodina i společnost stojí na straně muže. Po ženě je vyžadována poslušnost, péče o rodinu a děti a dodržování formálních i neformálních pravidel, určených pro život spořádané ženy a její rodiny. Muž zpravidla žádá po ženě, aby nepracovala a věnovala se především jemu a rodině, povinností muže je naopak rodinu zajistit.

Mnoho problémů vzniká v případě, pokud se žena uvedeným pravidlům nechce podvolit, např. chce i určitou míry samostatnosti, svobody pohybu, vlastní práci a vlastní zájmy. Zejména tehdy, pokud se role „obrátí“, např. muž je neúspěšný v práci či v podnikání a/nebo rodinný rozpočet z nutnosti závisí na příjmu ženy, může dojít k eskalaci násilí, jímž muž řeší frustraci ze změny svého postavení, selhání v roli muže a živitele i frustraci ze subjektivně nerovného postavení vůči manželce, on níž se „nechává živit“ a která si často tuto pozici uvědomuje.

Odchod od manžela je pro muslimsku ženu jen obtížně představitelný, brání jí nejen tradice a internalizované normy „správného“ rodinného uspořádání, opírající se i o normy nábožensko-právní, ale i pocit, že selhala ve své roli matky a manželky, dále špatné svědomí z toho, že děti připravila o zázemí a o otce, a nezanedbatelný tlak na ni vyvíjí i vlastní či manželova rodina. Odchod od manžela pro ni může znamenat nejen riziko dalšího násilí, tlaku a ovlivňování, ale může čelit i výhrůžkám pomsty a smrti, a to ze strany rodiny své i manželovy (častější v zahraničí, např. v Německu), příp. z ruky samotného manželka (opakovaně v Čechách), který se s ochodem manželky, resp. s tím, že si od něj dovolila odejít, až na výjimky nesmíří.

V případě odchodu od partnera, pokud už násilí bylo neúnosné či došlo na vážné obavy o vlastní život, se muslimky často jen obtížně integrují do společnosti, neboť byly vedeny k závislosti na partnerovi a mají obtíže se samostatným životem, hledáním zaměstnání i hospodařením s penězi, kdy často též podléhají přáním svých dětí, zejména mužského pohlaví (častější u muslimek původem ze zahraničí). Strádají ztrátou zázemí a trpí zároveň výčitkami a pocity viny, kdy zároveň tím, že manžela opustily, se vydělily i z rodiny a přišly tím o možný zdroj podpory. Jejich sociální vazby, zejména byly-li manželem omezovány v pohybu a sociálních stycích, jsou také velmi chudé a omezují se především na rodinu a muslimskou komunitu, od níž však příliš podpory očekávat nemohou (byť i zde existují výjimky, zejména u žen, které navázaly pestřejší sociální kontakty, především neomezující se pouze na komunitu imigrantů).

Další menšiny – společné problémy v integraci a řešení násilí

I u dalších menšin lze sledovat významný vliv kultury, z níž migranti pocházejí, byť strategie řešení domácího násilí mohou být odlišné (např. ženy z Mongolska se častěji vracejí do země původu, pro muslimky však zpravidla nepřichází návrat v úvahu z důvodů tradice, a ve vietnamské komunitě je zas návrat obtížně představitelný z důvodů společenských, kdy je vnímán jako ostuda; azylové bydlení a odbornou pomoc pak v České republice vyhledávají opět jen některé migrantky). Dalšími problémy v efektivnějším řešení a poskytování pomoci a provázení v náročné životní situaci, jde-li o domácí násilí, je již zmiňovaná nedůvěra k úřadům, nedostatek informací o právním řádu a vlastních právech, dále jazyková bariéra, která je problematická zejména tam, má-li být hovořeno, byť i prostřednictvím tlumočníka, o osobních věcech (násilí, včetně např. sexuálního). Dominantní jsou též obavy ze ztráty legálního pobytu, tím spíše, pokud partner vyhrožuje vyhoštěním či zadržuje oběti doklady, a v případě opuštění partnera obavy z udání změny pobytu (s tím je spojeno riziko vyhoštění), z prozrazení pobytu na jiné či utajené adrese a z problémů s cizineckou policií. Negativně působí i málo podpůrných a sociálních vztahů, resp. izolace, kteréžto jevy násilní partneři často ještě posilují a integraci partnerky brání, aby se neměla kam a na koho obrátit. O stresu z cizího prostředí i o závislosti na rodině či partnerovi již rovněž byla řeč, negativně působí i doposud zažité traumatizující situace, zahrnující někdy i obchod s lidmi, systematické (nejen partnerské) násilí a nucenou prostituci. Lze tak stěží posoudit, zda by osobě ohrožené domácím násilím bylo lépe v domovské zemi s možná méně efektivním právním řádem a tradičnějšími normami partnerského soužití, nebo v České republice, kde se ocitá v izolaci, kde násilí často eskaluje a kde žádosti o pomoc a podporu silně brání objektivní i subjektivně vnímané překážky, a násilí tak zůstává neřešeno, s dopady na oběť i její děti.

V případě problémů je pro migrantky v žebříčku důležitosti na prvním místě zajištění legálního pobytu, dále otázka finančního zajištění dětí a sebe, a až na posledním místě je otázka násilí, které tak zůstává většinou neřešeno, potažmo nepotrestáno.

Smíšené svazky

Rizikem mohou být i smíšené svazky cizinců s Češkami, jakož i Čechů s cizinkami. V prvně uvedeném případě dochází k situacím, kdy cizinec, zejména ze střední či severní Afriky, často mladšího věku, naváže na dovolené, resp. v zahraničí, nebo při návštěvě České republiky či cestou elektronických komunikací, kontakt s (často starší) Češkou, posléze se k ní i přistěhuje (sňatek předchází či krátce následuje), ovšem spíše za účelem získání víza či trvalého pobytu v evropské zemi, než z důvodu skutečného vztahu k manželce. Následně se odmítá podílet finančně na chodu domácnosti, partnerky si neváží, chová se k ní hrubě a dopouští se i násilného chování. Někdy takovýto „vztah“ končí i finančním zruinováním partnerky a nepodmíněným odsouzení partnera za týrání osoby žijící ve společném obydlí a následným vyhoštěním.

V jiných případech cizinec, často původem z arabské země, po sňatku s Češkou tuto nutí, aby se vzdala svého zaměstnání, snaží se ji izolovat od rodiny i přátel, kontroluje její pohyb, komunikaci s okolím i hospodaření s penězi, požaduje po ní přijetí jeho kulturních, příp. náboženských, zvyků. Dle jeho představ se má starat primárně o děti a o domácnost, snaží se nad ní mít plnou kontrolu. Pokouší-li se pak žena vztah opustit a vrátit se na trh práce, je to pro ni velmi obtížné, s ohledem na ztrátu sociálních kontaktů, pracovních dovedností i sebedůvěry.

Výše naznačené násilné situace však nelze zevšeobecňovat a plošně vztahovat na všechny příslušníky té které menšiny či etnika. Neznamená to ani, že by páchání domácího násilí bylo výsadou mužů náležejících k menšinám, resp. cizinců a migrantů. Bohatá evidence domácího násilí páchaného etnickými Čechy (s několika desítkami vražd ročně, coby vyústěním domácího násilí) pak neopravňuje ani k jednoznačnému závěru, že v České republice jsou na tom místní ženy lépe. Řada Čechů sdílí velmi konzervativní či pokřivené představy o roli ženy v rodině, v mnoha rodinách se násilí přenáší („dědí“) z generace na generaci, ať už jde o roli násilné osoby či o roli oběti, a různé poruchy osobnosti, projevující se i cestou domácího násilí, rovněž nejsou výsadou konkrétní národnosti či etnika.

Řada Čechů mj. i cíleně poptává partnerku z třetí země, Ukrajinou počínaje a např. Filipínami konče. Domnívají se pak, že žena (manželka) jim musí být vděčná za to, že ji „vytáhli z bídy“ a zajistili jí vyšší životní standard ve vyspělé zemi. Oplátkou po ní vyžadují poslušnost ve všech otázkách, včetně života sexuálního, záměrně ji udržují v izolaci od přátel i rodiny, brání jí v integraci i ve studiu českého jazyka, nepřejí si, aby pracovala, v kontaktu s úřady mluví (či vyřizují věci) za ni. Role ženy, ať už coby „trofeje“ ze zahraničí nebo „služky“, je pak především doma. V případě problému nebo obrátí-li se týraná žena o pomoc, je partnerem líčena jako zaostalá, hysterická, nemožná, „z pralesa“ apod., kdy pachatel je schopen manipulovat i orgány veřejné moci (policii, soudy, orgány sociálně-právní ochrany dětí). Což se radikálně liší od představ manželky, která např. doufala ve vztah s civilizovaným cizincem z vyspělé země, v zajištění vhodného prostředí pro život dětí i život svůj a v odlišný model rodinných vztahů, než byla zvyklá z domova. V podřízeném a nedůstojném postavení je pak udržována i výhrůžkami manžela, že se bude muset vrátit zpět, že přijde o děti, že on „má známé“ u soudů či u cizinecké policie, aniž by ohrožená osoba měla možnost takovéto hrozby ověřit. Někteří násilní partneři takto vystřídají i několik partnerek z ciziny, ochotně nabízených i specializovanými kancelářemi inzerujícími „oddané nevěsty“ z Východu či z Asie. Pro migrantky tedy může být rizikem i vztah se vzdělaným, „civilizovaným“, zajištěným a okouzlujícím Čechem, jehož chování se po sňatku či „připoutání si“ partnerky může podstatně (z)měnit.

Interdisciplinární spolupráce a role nevládních organizací

Pokud už osoba ohrožená domácím násilím uzraje k rozhodnutí je řešit či dokonce odejít od násilného partnera, naráží na řadu překážek, které už byly výše nastíněny. Nedůvěru v úřady, izolaci, nedostatek orientace v neznámé zemi, obavy z budoucnosti atd. mohou pomoci překonat především nevládní organizace, o nichž se oběti dozví buď v rámci komunity, z médií nebo z cílených kampaní, nebo náhodou, např. v kontaktu s policií nebo orgánem sociálně-právní ochrany dětí. Nelze očekávat, že se oběť obrátí přímo na formalizované instituce státní správy – úspěšnější budou spíše nízkoprahové organizace fungující na pomezí mezi většinovu společností a cílovou skupinou.

Komplikovanější případy, zahrnující např. zamezení dalšímu násilí, péči o děti, finanční a sociální pomoc, zadlužení, zajištění legálního pobytu, bydlení, zaměstnání atd. však už vyžadují užší spolupráci státní i neziskové sféry, jinými slovy interdisciplinární spolupráci zahrnující součinnost Policie ČR, cizinecké policie, neziskových organizací, orgánů sociálně-právní ochrany dětí a obecních úřadů, poskytovatelů právní pomoci, Úřadu pro mezinárodně právní ochranu dětí a dalších. Zvláště složité či náročné kauzy pak lze řešit i prostřednictvím takzvaných případových konferencí, kde hledají společné řešení všechny zainteresované strany. Neziskové organizace nemají příliš prostředků ani institucionální moc, disponují však znalostmi, kontakty, kvalifikací a nadšením. Orgány veřejné moci zase znají své pravomoci a možnosti, mohou spíše prosadit svoji vůli, a řešení domácího násilí tak dát právní rámec, veřejnoprávní autoritu a vynutitelnost.

Z řady organizací, které se zabývají či zabývaly domácím násilím u migrantů a menšin, lze zmínit např. Intervenční centrum při Centru sociálních služeb Praha nebo brněnskou organizaci Spondea, zajišťující zároveň provoz Intervenčního centra v Brně, a z organizací s širším záběrem (specializovaných nikoliv primárně na domácí násilí) lze zmínit např. Organizaci pro pomoc uprchlíkům, Sdružení pro integraci a migraci, Člověka v tísni, Poradnu pro integraci, InBázi Berkat, Poradnu pro občanství/Občanská a lidská práva, Centrum pro integraci cizinců a další, a jde-li o obchod s lidmi, zmiňme např. organizaci La Strada nebo Arcidiecézní charitu Praha (projekt Magdala). Cíleně se pak domácím násilím, bez ohledu na zemi původu klientky či klenta, zabývají Intervenční centra zřízená v každém kraji, jakož i nevládní organizace – zmiňme např. Acorus, Rosu, Bílý kruh bezpečí, proFem, Persefonu, Slezskou diakonii a další.

Přejme si, aby jejich práce bylo třeba co nejméně, ale jejich služby a pomoc byly menšinám, migrantům i všem osobám ohroženým domácím násilím co nejdostupnější.

(Publikováno v obdobném znění pod názvem "Problematika domácího násilí u menšin v České republice" In: Lhoťan. L. (ed): Rozmanitostí proti předsudkům. nakl. Lukáš Lhoťan, Praha 2012)

 

Krajské zřízení - základní minimum

1. 1. Právní zakotvení a úkoly krajské samosprávy

Územní samosprávné celky, tedy obce a kraje, byly od počátku zakotveny v Ústavě samostatné České republiky č. 1/1993 Sb. Ústava jim garantuje právo na samosprávu. Zatímco k obnově obcí, jako základních územních samosprávných celků, došlo již v roce 1990, kraje (coby vyšší územní samosprávné celky) na svůj vznik ještě dlouho čekaly. Zřízeny byly až ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. a fungovat začaly s účinností od 1. ledna roku 2000. Činnost krajů podrobně upravuje zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), a další související předpisy. Hlavní město Praha, jako obec i kraj „v jednom“, mající spíše charakter statutárního města, se řídí zvláštním zákonem č. 131/2000 Sb., o hl. m. Praze.

Kraj je definován svým územím, svými občany a právem na samosprávu. Lze jej proto nazývat územním samosprávným společenstvím občanů, které je zároveň veřejnoprávní korporací (právnickou osobou veřejného práva, resp. sdružením osob, které je založeno na základě zákona, které nakládá s vlastním majetkem a kterému je svěřena pravomoc plnit úkoly ve veřejné správě). Funkce kraje spočívá především ve výkonu samosprávy, tedy všestranné péči o rozvoj území kraje a potřeby jeho občanů. Vrcholným orgánem kraje, vykonávajícím samosprávu, je zastupitelstvo kraje. Konkrétní rozsah otázek, které spadají do výkonu samosprávy, lze vyčíst z krajského zřízení (jde především o pravomoci svěřené zastupitelstvu a radě kraje) a dále ze zvláštních zákonů. Obecně se jedná o všechny otázky, které jsou v zájmu kraje a jeho občanů. Pokud ovšem nejde o tzv. přenesenou působnost kraje, tedy o výkon státní správy. Platí pravidlo, že pokud zvláštní zákon upravující působnost krajů nestanoví, že se jedná o přenesenou působnost (státní správu), jedná se o působnost samostatnou (o výkon samosprávy).

Z právě uvedeného vyplývá, že kraj může být pověřen i výkonem státní správy. Tuto možnost předvídá i Ústava a samo krajské řízení ukládá krajům povinnost zabezpečit výkon státní správy. Zpravidla se tak děje prostřednictvím krajského úřadu, který je v řadě otázek odvolacím orgánem vůči obecním úřadům, někdy však koná i jako správní orgán prvního stupně. Výkonem státní správy je i vydávání nařízení kraje. Pro účely výkonu státní správy je území kraje správním obvodem.

2. 2. Kraj jako územní společenství občanů

Území kraje se skládá z území všech obcí (příp. též vojenských újezdů), které do kraje spadají. S těmito obcemi by měl zároveň kraj spolupracovat ve všech záležitostech, které se jich týkají, kdy zároveň nesmí zasahovat do výkonu jejich samostatné působnosti. Měnit území kraje lze jen zákonem, nestačí vzájemná dohoda krajů.

Nejvýznamnějším prvkem, tvořícím kraj, jsou jeho občané. Krajské zřízení jim přiznává řadu práv. Občanem kraje je fyzická osoba, která je státním občanem České republiky a je v tom kterém kraji hlášena k trvalému pobytu. Obdobná práva mají i cizinci z členských zemí Evropské unie, hlášení k trvalému pobytu na území kraje, a v menším rozsahu také majitelé nemovitostí v kraji. Plného rozsahu práv nabývají občané kraje až zletilostí.

Občan kraje starší 18 let má jednak práva odvíjející se od práva volebního, tedy má právo volit a být volen do zastupitelstva kraje. Také má právo hlasovat v krajském referendu. I v případě, že občan není jedním z členů krajského zastupitelstva, má právo kontrolovat jeho činnost, vyjadřovat se k ní a dalšími způsoby se podílet na správě kraje. Konkrétně má právo vyjadřovat se v souladu s jednacím řádem ke všem bodům projednávaným zastupitelstvem. Dále je oprávněn kontrolovat hospodaření zastupitelstva, např. nahlížením do rozpočtu nebo závěrečného účtu kraje, přičemž má právo vyjadřovat se k nim již ve stadiu návrhu. Dále má právo seznamovat se s usneseními zastupitelstva, rady, jakož i jejich poradních, iniciativních či kontrolních orgánů, a pořizovat si z nich výpisy. Občané kraje dále mohou podávat orgánům kraje návrhy, připomínky a podněty, které jsou orgány kraje povinny vyřizovat bezodkladně, nejdéle do 60 dnů, a jde-li o působnost zastupitelstva, do 90 dnů. Tato podání bývají zpravidla vyřizována dle interních pravidel pro řešení (zejména) stížností. Občané též mohou požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou nebo zastupitelstvem. Pokud je žádost podepsána alespoň 1.000 občany kraje, je třeba ji projednat v  60 denní (rada), resp. 90 denní zastupitelstvo), lhůtě.

Jak už bylo naznačeno, stejná práva, jako občan kraje, má i cizinec z členské země Evropské unie, který je v kraji hlášen k trvalému pobytu. Ne-občanovi kraje, který na území kraje vlastní nemovitost, přísluší stejný rozsah práv, ovšem s výjimkou práv volebních a práva hlasovat v referendu.

Dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, pak může každý, bez ohledu na občanství kraje nebo státní příslušnost, po kraji, jakož i po jím zřizovaných či zakládaných organizačních složkách, příspěvkových organizacích nebo obchodních společnostech, požadovat informace vztahující se k jejich působnosti (byť s vyloučením osobních a citlivých údajů). A to včetně usnesení a zápisů z jednání orgánů kraje. Žádat o informace může samozřejmě i člen zastupitelstva.

3. 3. Vnitřní členění a orgány kraje

Kraj navenek jedná jako jeden celek, zároveň je však vnitřně členěn na několik orgánů. Těmito orgány jsou zastupitelstvo, rada, hejtman, krajský úřad a zvláštní orgány kraje. Každému z těchto orgánů jsou krajským zřízením či zvláštními zákony svěřeny konkrétní pravomoci. V samostatné působnosti jedná kraj prostřednictvím některého z orgánů, případně pověřeného člena zastupitelstva či úředníka krajského úřadu. V přenesené působnosti jedná kraj zpravidla prostřednictvím krajského úřadu, konkrétně prostřednictvím oprávněných úředních osob. Odpovědným subjektem je však zásadně vždy kraj.

1. 3.1. Zastupitelstvo

Zastupitelstvo kraje je jeho nejvýznamnějším orgánem, z jeho středu je volena rada kraje i hejtman a svěřeny jsou mu ty nejdůležitější pravomoci. Lze je charakterizovat jako jakýsi krajský „parlament“, který je tvořen jednotlivými zastupiteli. Počet členů zastupitelstva závisí na počtu občanů kraje. V kraji s počtem obyvatel do 600.000 je zastupitelů 45, kraj s počtem obyvatel nad 600.000 a do 900.000 má 55 zastupitelů a četněji osídlený kraj má 65 zastupitelů. Mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením. Podrobnosti vzniku a zániku mandátu upravuje zákon č. 130/2000 Sb. o volbách do zastupitelstev krajů.

1. 3.1.1. Práva a povinnosti členů zastupitelstva

Z titulu výkonu funkce člena zastupitelstva nesmí být zastupitel zkrácen na svých právech vyplývajících z pracovního nebo obdobného poměru a přirozeně ani na žádném ze svých ústavních práv. V souvislosti s výkonem funkce požívá člen zastupitelstva rovněž zvýšené trestněprávní ochrany jako úřední osoba (dříve „veřejný činitel“), zároveň jsou však na něj, jako na vykonavatele veřejné funkce, kladeny vyšší nároky, např. dle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, nebo jde-li o ochranu osobnosti (širší meze přípustné kritiky zastupitele a nižší ochrana jeho soukromí).

Člen zastupitelstva má řadu práv – některá se odvíjejí od jeho funkce, některá od jeho postavení občana kraje a ostatní mu příslušejí jako občanovi České republiky.

K právům výslovně přiznaným zastupiteli náleží např. právo předkládat zastupitelstvu a radě, jakož i výborům a komisím, návrhy k projednání, a dále právo vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu a její jednotlivé členy, na předsedy výborů, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je kraj, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které kraj založil nebo zřídil. Adresát dotazu je povinen písemně odpovědět do 30 dnů. Dále má člen zastupitelstva právo požadovat od zaměstnanců krajského úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které kraj zřídil, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem funkce zastupitele (na úseku přenesené působnosti jen s určitými omezeními – nelze např. nahlížet do spisů). Informace musí být opět poskytnuta do 30 dnů.

Právem, a především povinností, zastupitele je účast na zasedání zastupitelstva a na zasedání jiných orgánů kraje, jichž je členem, a dále plnění úkolů, které mu tyto orgány uloží. Člen zastupitelstva má dále hájit zájmy občanů kraje a dbát o důstojnost výkonu své funkce. Člen zastupitelstva není vázán žádnými příkazy (občanů, politické strany…) a je povinen vykonávat svůj mandát v souladu s Ústavou, zákony a svým slibem. Svůj mandát je povinen vykonávat osobně (nelze zmocnit jiného), neboť práva vyplývající z mandátu jsou nepřenositelná a nezcizitelná.

Ocitne-li se člen zastupitelstva ve střetu zájmů, tedy ve střetu (svého) zájmu soukromého, a zájmu veřejného (je projednávána věc, která se týká zastupitele, osoby jemu blízké nebo subjektu, s nímž je svými zájmy spjat, ať už ve smyslu pozitivním či negativním), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu kraje, který má danou záležitost projednávat. Další povinnosti členů krajského zastupitelstva v této oblasti upravuje zákon o střetu zájmů (např. povinnost trvale uvolněných členů krajského zastupitelstva podávat majetkové přiznání).

Pro práva, která členu zastupitelstva náleží z titulu postavení občana kraje, viz výše. Totéž obdobně platí, jde-li o práva náležející každému, např. jde-li o právo na získávání a šíření informací.

Člen zastupitelstva uvolněný (myšleno z pracovního poměru) pro výkon své funkce a rovněž zastupitel, který nebyl v pracovním poměru, ale funkci vykonává ve stejném rozsahu (např. důchodce), má nárok na odměnu, a to především odměnu měsíční (a také na odměnu při skončení funkčního období). Odměna může být přiznána i neuvolněným členům zastupitelstva. Výše odměny se odvíjí od nařízení vlády č. 37/2003 Sb. o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev. Členové zastupitelstva nejsou zaměstnanci kraje, jakkoliv některé otázky (náhrady, cestovné apod.) se řídí i pracovněprávními předpisy – postavení zastupitele je však veřejnou funkcí (podobně jako funkce poslance či jiných volených ústavních činitelů) a zákoník práce se na ni zásadně nevztahuje.

2. 3.1.2.Pravomoci zastupitelstva

Zastupitelstvo rozhoduje převážně ve věcech patřících do samostatné působnosti. Ve věcech přenesené působnosti smí zastupitelstvo rozhodovat jen tehdy, pokud tak stanoví zákon.

Zastupitelstvo je oprávněno předkládat Poslanecké sněmovně návrhy zákonů a Ústavnímu soudu návrhy na zrušení právních předpisů (např. vyhlášek či nařízení) pro rozpor se zákonem. Dále může, podobně jako obce, vydávat obecně závazné vyhlášky kraje či vyhlašovat krajské referendum. Zastupitelstvo dále schvaluje programy územního rozvoje kraje, může schvalovat koncepce rozvoje cestovního ruchu a rozhoduje o spolupráci s jinými kraji, příp. o mezinárodní spolupráci. Zastupitelstvo dále volí zástupce kraje do regionálních rad regionů soudržnosti. K významným úkolům zastupitelstva patří stanovení rozsahu základní dopravní obslužnosti kraje. Klíčová je pravomoc zastupitelstva schvalovat rozpočet a závěrečný účet kraje. Dále zastupitelstvo zřizuje a ruší příspěvkové organizace a organizační složky kraje a rozhoduje o založení a rušení právnických osob a rozhoduje též o účasti v jiných právnických osobách. S výjimkou případů, kdy funkci valné hromady vykonává rada (kraj je jediným společníkem), zastupitelstvo též deleguje zástupce kraje na valnou hromadu obchodních společností, v nichž má kraj majetkovou účast, a dále navrhuje zástupce kraje do ostatních orgánů obchodních společností. Klíčová je rovněž pravomoc zastupitelstva volit a odvolávat hejtmana, jeho náměstky a další členy rady z řad svých členů, a dále pravomoc stanovit počet uvolněných členů rady a dalších zastupitelů. Zastupitelstvo také zřizuje a ruší výbory a volí a odvolává jejich členy.

V otázkách majetkoprávních zastupitelstvo rozhoduje o nabytí a převodu nemovitostí, o poskytování darů v hodnotě nad 100.000 Kč, o poskytování dotací pro obce a pro plnění veřejně prospěšných účelů (zejména neziskovému sektoru). Dále zastupitelstvo rozhoduje o prominutí či postoupení pohledávek nad 200.000 Kč, o zástavách movitých věcí v hodnotě nad tutéž částku a o zastavení nemovitostí, o přijetí či poskytnutí úvěru, o vydání komunálních dluhopisů či o účasti na podnikání nebo majetku jiných právnických osob.

Zastupitelstvo si též může vyhradit k projednání či rozhodnutí i jiné věci, pokud nejsou výslovně vyhrazeny radě.

3. 3.1.3. Jednání zastupitelstva

Ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva svolává dosavadní hejtman po uplynutí lhůty pro podání návrhu k soudu na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování. Jinak se zastupitelstvo schází dle potřeby, nejméně však jednou za 3 měsíce. Požádá-li o to ad hoc alespoň jedna třetina členů zastupitelstva, hejtman je povinen svolat zasedání zastupitelstva tak, aby se uskutečnilo nejpozději do 21 dnů ode dne doručení žádosti krajskému úřadu. Zastupitelstvo písemně svolává a zpravidla i řídí hejtman. K platnosti usnesení nebo jiného rozhodnutí zastupitelstva je třeba nadpoloviční většiny všech jeho členů. Podobně k usnášeníschopnosti zastupitelstva je třeba přítomnosti nadpoloviční většiny všech zastupitelů.

Zasedání zastupitelstva je (musí být) vždy veřejné; lze je zároveň přenášet prostřednictvím elektronických komunikací (internet, regionální televize). Informaci o místě, době a navrženém programu zasedání zastupitelstva je krajský úřad povinen zveřejnit vždy nejméně 10 dnů předem na úřední desce krajského úřadu. Může tak souběžně učinit i způsobem v místě obvyklým (krajský tisk, internet). Program zasedání navrhuje a připravuje rada, o zařazení dalších bodů do programu rozhoduje zastupitelstvo. O průběhu zasedání se pořizuje zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání. Zápis musí obsahovat údaj o počtu přítomných zastupitelů, dále schválený program jednání, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení a musí být uložen u krajského úřadu k nahlédnutí občanům kraje. Ze zasedání lze pořizovat i úřední nahrávku. Není vyloučeno ani pořizování soukromých nahrávek přítomnými občany, zejména pro účely zpravodajské a publicistické.

Pro účely standardizace a zefektivnění jednání vydává zastupitelstvo jednací řád, kterým se detailně upravuje postup při zasedání a jednání zastupitelstva. Jednací řád nesmí odporovat zákonu a jeho tvůrci by měli přihlížet i k metodickým doporučením Ministerstva vnitra, které na výkon samosprávy dozírá.

4. 3.1.4. Iniciativní a kontrolní orgány zastupitelstva

Jako své iniciativní a kontrolní orgány zřizuje zastupitelstvo výbory, které svá stanoviska a návrhy předkládají zastupitelstvu. Výbory nejsou orgánem kraje. Zastupitelstvo pověřuje výbory plněním úkolů, výbory mu odpovídají za svou činnost. Počet členů výboru je vždy lichý a předsedou výboru vždy musí být člen zastupitelstva. Zbylými členy výboru mohou být i zástupci odborné veřejnosti, neziskových organizací, bezpečnostních složek, školských zařízení, příspěvkových organizací atd. Výbory se schází podle potřeby. K přijetí usnesení výboru je třeba nadpoloviční většiny hlasů všech jeho členů. Usnesení výborů se vyhotovují písemně a podepisuje je předseda výboru.

O kontrolách provedených výborem se pořizuje zápis, který obsahuje předmět kontroly, jaké nedostatky byly zjištěny a návrhy opatření k odstranění nedostatků. Zápis podepisuje člen výboru a zaměstnanec, osoba, útvar či subjekt, jehož činnosti se kontrola týkala. Výbory předkládají zápis zastupitelstvu. V případě kontrolního zápisu se k zápisu připojí i vyjádření orgánu, případně zaměstnanců, jejichž činnosti se kontrola týkala.

Zastupitelstvo vždy zřizuje výbor finanční, výbor kontrolní a výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Členy finančního a kontrolního výboru nemohou být hejtman, zástupce hejtmana, ředitel ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na krajském úřadu. Zmíněné výbory jsou nejméně pětičlenné. Kraj, v jehož územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň 5 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, zřizuje povinně i výbor pro národnostní menšiny, kdy příslušníci národnostních menšin musí tvořit nejméně polovinu všech členů výboru.

Finanční výbor provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky kraje a provádí též kontrolu hospodaření právnických osob a zařízení založených nebo zřízených krajem. Dále provádí kontrolu využití dotací poskytnutých krajem obcím. Za tímto účelem je výbor oprávněn požadovat od obcí potřebné podklady, kdy obce jsou povinny poskytnout výboru součinnost. Obecně plní finanční výbor další úkoly ve finanční oblasti, kterými jej pověří zastupitelstvo.

Kontrolní výbor kontroluje plnění usnesení zastupitelstva a rady a v oblasti samostatné působnosti kontroluje i dodržování právních předpisů ostatními výbory a krajským úřadem. Kontrolní výbor obdobně plní i další kontrolní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo. Člen kontrolního výboru by neměl být členem jiného výboru zastupitelstva, ani by neměl být úředníkem krajského úřadu vykonávajícím samostatnou působnost, aby mohl být při výkonu své činnosti skutečně nestranný a nezávislý. Předsednictví kontrolního výboru, příp. i převaha jeho členů, jsou zpravidla vyhrazeny politické opozici.

Výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost v návaznosti na demografický vývoj a vývoj zaměstnanosti posuzuje a vyjadřuje se k síti škol a školských zařízení, studijních a učebních oborů a k jejich změnám v působnosti kraje. Dále předkládá návrhy na zkvalitnění péče poskytované školami a školskými zařízeními, popřípadě předškolními zařízeními, které kraj zřizuje, a vyjadřuje se k záměrům na poskytování dotací v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu. Projednává též zprávy o výsledcích výchovně vzdělávací činnosti škol, školských zařízení a předškolních zařízení, které kraj zřizuje, a obecně plní další úkoly v oblasti výchovy a vzdělávání, kterými jej pověří zastupitelstvo.

2. 3.2. Rada

Členy rady kraje volí ze svého středu členové zastupitelstva. Rada je v oblasti samostatné působnosti výkonným orgánem kraje, je odpovědná zastupitelstvu a lze ji charakterizovat jako jakousi krajskou „vládu“. V přenesené působnosti smí rada rozhodovat jen tehdy, stanoví-li tak zákon (např. vydává-li nařízení kraje).

Radu vždy tvoří hejtman, dále náměstek (či náměstkové) hejtmana a další členové rady. V kraji do 600.000 obyvatel je rada 9 členná, nad tento počet má rada 11 členů. Pokud je hejtman či jeho náměstek odvolán nebo rezignuje na svoji funkci, přestává být členem rady.

1. 3.2.1 Pravomoci rady

Rada jako výkonný orgán odpovědný zastupitelstvu připravuje návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení.

Radě je vyhrazeno zabezpečení hospodaření kraje podle schváleného rozpočtu a provádění rozpočtových opatření (je-li třeba pozdější změny rozpočtu, po jeho schválení) v rozsahu svěřeném zastupitelstvem. Dále rada stanovuje počet zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu, do zvláštních orgánů kraje a jeho organizačních složek a také objem prostředků na platy těchto zaměstnanců. Na návrh ředitele krajského úřadu jmenuje a odvolává vedoucí odborů (návrh ředitele je podmínkou platnosti jmenování). Rada také zřizuje a zrušuje, jako své poradní a iniciativní orgány, komise a jmenuje a odvolává jejich předsedy a členy. Rada je oprávněna ukládat krajskému úřadu úkoly v samostatné působnosti, kontroluje jejich plnění a obecně může přezkoumávat opatření přijatá krajským úřadem v samostatné působnosti. Rada též vyřizuje návrhy, připomínky a podněty obcí a právnických osob z územního obvodu kraje a stanovuje pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností. Rada obdobně projednává a řeší návrhy, připomínky a podněty předložené jí členy zastupitelstva nebo komisemi rady. Dále rada vykonává zakladatelské a zřizovatelské funkce ve vztahu k právnickým osobám a organizačním složkám, které byly zřízeny nebo založeny krajem, jmenuje jejich ředitele a stanovuje jim platy a odměny; rozhoduje též ve věcech kraje, je-li jediným společníkem obchodní společnosti. Rada též rozhoduje o uzavírání nájemních smluv, tuto pravomoc ale může svěřit krajskému úřadu. V rámci přenesené působnosti rada vydává nařízení kraje.

Jde-li o majetkoprávní úkony, rozhoduje rada o poskytování dotací na veřejně prospěšné účely, zejména neziskovému sektoru, nepřevyšují-li 200.000 Kč, dále rozhoduje o prominutí pohledávek a o zastavení movitých věcí nebo práv do částky stejné výše, o poskytování darů do 100.000 Kč a o nabytí nebo převodu movitých věcí, včetně peněz, na kraj.

Rada nesmí zasahovat do vyhrazené působnosti zastupitelstva (viz výše), zabezpečuje však rozhodování i ve všech ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo výslovně či fakticky nevyhradilo (tzv. zbytková pravomoc rady).

2. 3.2.2. Jednání rady

Rada se schází ke svým schůzím podle potřeby. Schůze rady svolává hejtman. Schůze rady jsou neveřejné. Rada může k jednotlivým bodům svého jednání přizvat i dalšího člena zastupitelstva nebo jiné osoby. K platnosti usnesení, volbě nebo rozhodnutí rady je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů.

O průběhu schůze rady se pořizuje zápis, ve kterém je třeba uvést počet přítomných členů, schválený program schůze, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Zápis podepisuje hejtman nebo náměstek hejtmana, spolu s ověřovateli.

Zápis je nutno pořídit do 10 dnů od schůze a musí být uložen u krajského úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva kraje. Dle zákona o svobodném přístupu k informacím mají k zápisu (s vyloučením osobních a citlivých údajů) přístup i jiné osoby. Ze své činnosti se rada zodpovídá i na každém zasedání zastupitelstva, kde podává zprávu o své činnosti.

3. 3.2.3. Iniciativní a poradní orgány rady

Jako své iniciativní a poradní orgány zřizuje rada kraje komise, která svá stanoviska, náměty a doporučení předkládají radě. Komise nejsou orgánem kraje. Komise se usnáší většinou hlasů všech svých členů, jejichž počet může být i sudý. Členy (a předsedy) komisí mohou být i osoby, které nejsou členy zastupitelstva (nezávislí odborníci, zástupci Policie ČR, neziskové organizace apod.). Komise je ze své činnosti odpovědná radě. Zřídit lze např. školskou komisi, bezpečnostní komisi, dopravní komisi atd., zpravidla dle úkolů svěřených náměstkům hejtmana a ostatním radním.

3. 3.3. Hejtman

Hejtman zastupuje kraj navenek. Hejtman však není statutárním orgánem kraje, jde především o funkci reprezentativní a politickou. Postavení hejtmana lze v nadsázce přirovnat k funkci „premiéra“ či „předsedy krajské vlády“, který je „prvním mezi sobě rovnými“, kdy jeho autorita, jakkoliv významná a dominantní, je především politická a neformální. Neznamená to tedy, že by hejtman mimo své zákonem výslovně stanovené pravomoci či bez pověření radou či zastupitelstvem (v rámci jejich působnosti) mohl např. sám uzavírat smlouvy, rozhodovat o prodeji majetku kraje apod. Pokud by tak činil, mohlo by se jednat o zneužití pravomoci úřední osoby a v případě vzniku škody by hejtman za své kroky odpovídal.

Konkrétní právní úkony, zejména v oblasti práva občanského nebo obchodního, by měl činit pověřený člen zastupitelstva, případně rady, byť jím může být (třeba i z důvodů reprezentativních) právě hejtman. Realizace toho kterého právního úkonu může být v řadě případů svěřena i krajskému úřadu, nebo bude oprávnění úředníků k provádění právních úkonů, zejména těch rutinních, vyplývat z organizačního řádu krajského úřadu.

Hejtmana a náměstky hejtmana volí zastupitelstvo z řad svých členů. Hejtman a náměstek hejtmana musí být občany České republiky. Za výkon své funkce odpovídají zastupitelstvu. Rada může hejtmanovi ukládat úkoly jen v rozsahu své působnosti.

1. 3.3.1. Pravomoci a povinnosti hejtmana

Hejtman s náměstkem hejtmana podepisuje právní předpisy kraje a na základě zákonného zmocnění zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány kraje. Hejtman dále po předchozím souhlasu ministra vnitra jmenuje a odvolává ředitele krajského úřadu, kdy souhlas ministra je podmínkou platnosti uvedených úkonů. Řediteli krajského úřadu hejtman stanovuje plat a ukládá mu úkoly. Vůči řediteli a uvolněným členům zastupitelstva též hejtman plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních předpisů. Hejtman též odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření kraje, je odpovědný za informování občanů o činnosti kraje a vykonává další úkoly v samostatné nebo přenesené působnosti, pokud jsou mu svěřeny zastupitelstvem, radou nebo tak stanoví krajské zřízení nebo jiný zákon.

Hejtman dále svolává a zpravidla i řídí zasedání zastupitelstva a rady, podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva a zápisy z jednání rady. Pokud má hejtman za to, že usnesení rady je nesprávné, je oprávněn pozastavit jeho výkon a věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva.

Hejtmana zastupuje náměstek hejtmana. Zastupitelstvo může zvolit i více náměstků hejtmana a svěřit jim některé úkoly (např. náměstek pro dopravu, školství, sociální věci, zdravotnictví, majetkové věci apod.). Náměstek hejtmana, kterého určí zastupitelstvo, zastupuje hejtmana v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy hejtman svoji funkci nevykonává. Pokud je hejtman odvolán nebo se vzdá své funkce a není-li zvolen hejtman nový, vykonává jeho funkce rovněž tento určený náměstek (a není-li ani tohoto náměstka, je pověřen některý ze zbylých radních).

4. 3.4. Krajský úřad

Krajský úřad plní v samostatné působnosti úkoly vyplývající ze zákona a uložené mu zastupitelstvem nebo radou kraje. Napomáhá též činnosti výborů a komisí.

S výjimkou úkolů svěřených zákonem radě nebo zastupitelstvu vykonává krajský úřad přenesenou působnost, tedy státní správu, již vykonává „namísto státu“, resp. „pro stát“. Přezkoumává např. v odvolacím nebo přezkumném řízení rozhodnutí a jiné správní akty vydané orgány obcí (zejména obecními úřady či magistráty), jako správní orgán prvního stupně též sám rozhoduje dle zvláštních zákonů nebo ukládá sankce za porušení zákona a je rovněž dozorovým, kontrolním a metodickým orgánem pro obce. Zřizuje též funkci koordinátora pro romské záležitosti a vykonává další působnosti svěřené mu zákonem.

Krajský úřad tvoří ředitel a zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu. Krajský úřad se člení na odbory a oddělení. V čele krajského úřadu stojí ředitel.

1. 3.4.1. Ředitel krajského úřadu

Ředitel krajského úřadu je zaměstnancem kraje. Za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu v samostatné a přenesené působnosti je odpovědný hejtmanovi. Je však vyloučeno, zejména na úseku státní správy, aby hejtman prostřednictvím ředitele určoval, jak má být např. rozhodnuto v konkrétním správním řízení.

Ředitel je nadřízeným všech zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu a kontroluje jejich činnost, stanovuje jim platy a plní vůči nim funkci statutárního orgánu zaměstnavatele. Vydává též organizační a pracovní řád, spisový řád a skartační řád krajského úřadu. Ředitel dále zajišťuje úkoly v přenesené působnosti kraje, je oprávněn předkládat radě návrhy na vydání nařízení kraje a podává Ústavnímu soudu návrh na zrušení nařízení obce. Obecně pak plní úkoly uložené mu zastupitelstvem, radou nebo hejtmanem.

Ředitel krajského úřadu je oprávněn účastnit se zasedání zastupitelstva a schůzí rady s hlasem poradním. Ředitel smí být členem politické strany, nesmí však v politických stranách a v politických hnutích vykonávat žádné funkce. Jeho funkce je neslučitelná s funkcí poslance nebo senátora a s funkcí člena zastupitelstva územního samosprávného celku.

5. 3.5. Zvláštní orgány kraje

Pro výkon přenesené působnosti zřizuje hejtman též zvláštní orgány kraje, pokud tak speciální zákon stanoví. S výjimkou případů, kdy v čele takového orgánu stojí na základě zákona hejtman, může být v jeho čele jen osoba, která prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti přenesené působnosti, pro jejíž výkon byl zvláštní orgán kraje zřízen. Zvláštním orgánem kraje může být např. povodňová komise zřízená dle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon).

4. 4. Symboly kraje

Na základě krajského zřízení může mít (a také má) každý kraj svůj znak a vlajku. Změna znaku nebo vlajky je možná jen se souhlasem předsedy Poslanecké sněmovny. Znak a vlajku kraje mohou užívat kromě krajů i jimi zřízené nebo založené organizační složky a právnické osoby. Jiné subjekty mohou užívat znak kraje jen s jeho souhlasem, k užívání vlajky kraje však jeho souhlas nutný není.

Hejtman má právo užívat při významných příležitostech závěsný odznak. Závěsný odznak má uprostřed velký státní znak a po obvodu odznaku je uveden název Česká republika. Rada může stanovit, v kterých případech může tento odznak užívat jiný člen zastupitelstva nebo ředitel krajského úřadu.

Kraj může používat též vlastní razítko. Razítko může kraj používat jen v případech, kdy zákonem není stanoveno povinné užívání úředního razítka s malým státním znakem (např. při vydávání rozhodnutí, která jsou výkonem státní správy).

Při výkonu samostatné působnosti se písemnosti vyhotovené orgány kraje označují v záhlaví názvem kraje s uvedením názvu příslušného orgánu, který písemnost vyhotovil. Zejména rozhodnutí vydaná v rámci samostatné působnosti mohou být opatřena kulatým razítkem se znakem kraje.

Při výkonu přenesené působnosti, tedy státní správy, se písemnosti (vyjma nařízení kraje) označují v záhlaví slovy "Krajský úřad" s uvedením názvu kraje a současně i názvu odboru či zvláštního orgánu, který písemnost vyhotovil. Rozhodnutí vydaná v rámci výkonu státní správy se opatřují kulatým razítkem s malým státním znakem.

5. 5. Spolupráce s kraji, obcemi a dalšími subjekty

Kraje mohou spolupracovat s ostatními kraji a obcemi. Na spolupráci krajů s ostatními kraji a s obcemi zásadně nelze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Spolupráce mezi kraji se uskutečňuje zejména na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu nebo zakládáním právnických osob podle obchodního zákoníku dvěma nebo více kraji. Kraj však nemůže být členem občanského sdružení a nemůže být ani členem svazku obcí.

Kraj může spolupracovat i s právnickými a fyzickými osobami, a to dle příslušných ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení.

Kraj může spolupracovat i s územními samosprávnými celky jiných států (např. na základě smluv o vzájemné spolupráci) a být členem jejich mezinárodních sdružení. Obsahem spolupráce mohou být jen činnosti, které patří do samostatné působnosti kraje.

6. 6. Hospodaření kraje

Odpovědné hospodaření s majetkem kraje je nadmíru závažný úkol, tím spíše, že rozpočet krajů je srovnatelný s rozpočty některých ministerstev. Struktura majetku kraje pak může být i podstatně pestřejší a složitější. Obecně platí, že majetek kraje musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Kraj je povinen pečovat o zachování a rozvoj svého majetku a vede jeho evidenci. Majetek kraje musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. Kraj je dále povinen včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení a rovněž je povinen trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku práv z těchto závazků.

Kraj v zásadě nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob vyjma případů, kdy jde o investice nebo úvěry, na nichž se podílí stát, kraj nebo obce. V jiných případech je ručení od počátku neplatné.

Záměr kraje prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej anebo poskytnout jako výpůjčku, je kraj povinen zveřejnit po dobu nejméně 30 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu kraje vyvěšením na úřední desce – bez toho je daný právní úkon neplatný. Cena za úplatný převod má být stanovena ve výši v místě a čase obvyklé, případná odchylka musí být zdůvodněna. Výjimky platí pouze pro zvláštní případy, např. pronájem příspěvkovým organizacím zřízeným nebo právnickým osobám založeným krajem.

Podmiňuje-li zákon platnost právního úkonu kraje předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina osvědčující splnění těchto podmínek doložkou, v níž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny. Právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva, popřípadě rady, lze učinit jen po jejich předchozím schválení, jinak jsou tyto právní úkony kraje od počátku neplatné.

Sestavování rozpočtu a závěrečného účtu kraje a hospodaření s prostředky tohoto rozpočtu se řídí zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Přezkum hospodaření krajů upravuje zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí.

7. 7. Volby do zastupitelstva kraje

Volby do zastupitelstva kraje upravuje zákon o volbách do zastupitelstev krajů. Právo volit i být volen má občan České republiky hlášený k trvalému pobytu na území kraje, který alespoň v druhý den voleb dosáhl 18 let. Funkce člena zastupitelstva kraje je neslučitelná s funkcí vykonávanou na ministerstvu, jiném ústředním orgánu státní správy nebo na orgánu státní správy s celostátní působností, obsazovanou volbou, jmenováním nebo ustanovováním, dále s funkcí vykonávanou zaměstnancem kraje, zařazeným do krajského úřadu, zaměstnancem obce, zařazeným do obecního úřadu, nebo zaměstnancem jiného než ústředního orgánu státní správy, nejde-li o orgán s celostátní působností, jsou-li tyto funkce obsazovány volbou, jmenováním nebo ustanovováním a zároveň vykonává-li zaměstnanec takovou funkci v orgánu, jehož územní působnost se alespoň zčásti kryje s územní působností kraje. Funkce zastupitele je neslučitelná i s funkcí statutárního zástupce právnické osoby zřízené nebo založené krajem, anebo právnické osoby, v níž má kraj majetkovou účast. Funkce člena zastupitelstva kraje je po dobu jejího výkonu neslučitelná též s výkonem státní služby podle služebního zákona.

Zastupitelstvo je voleno na čtyři roky poměrným volebním systémem, který je založen na modifikované D'Hondtově metodě (mírně preferuje větší strany). Voliči mají možnost udělit až 4 preferenční hlasy různým kandidátům na jedné kandidátce. Vstupní klauzule pro politické strany, politická hnutí i koalice je 5%. Kandidovat mohou jen politické strany, hnutí a jejich koalice. Ke vzniku politické strany nejsou vyžadovány komplikované požadavky, mohou tedy vznikat i regionální politické subjekty či tzv. sdružení nezávislých, která často kandidují nejen na obecní úrovni, ale i v rámci krajů.

(Text byl v obdobném znění publikován In: Průvodce krajského pravicového kandidáta 2012 nákladem CEVRO - Liberálně konzervativní akademie.)