(spoluatorkou JUDr. Jitka Morávková)
Časopis Soudní rozhledy v čísle 5/2010 věnoval značnou pozornost nálezu Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) ze dne 18.2.2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08, z něhož bylo i obsáhle citováno. Odbornou veřejnost a zejména praxi zmíněný nález zaujal především neobvyklým výkladem zákazu nucení k sebeobviňování a povinnosti občanů k součinnosti v oblasti správního trestání. S odstupem času lze nyní shrnout jak výhrady k některým problematickým pasážím zmíněného nálezu, tak dopady nálezu v praxi.
1. Vývoj správního a soudního řízení ve věci
Na počátku procesu, který vedl až k diskutovanému nálezu ÚS, bylo rozhodnutí Úřadu městské části Praha 1 jako správního orgánu prvního stupně, který podezřelému z přestupku dle § 60 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), uložil pořádkovou pokutu za to, že se bez závažných důvodů nedostavil na výzvu správního orgánu k podání vysvětlení za účelem prověření došlého oznámení o přestupku. K přestupku mělo dle správního orgánu dojít tím, že podezřelý bez předchozího souhlasu silničního správního orgánu umístil na pozemní komunikaci v prostoru, kde se konalo oznámené shromáždění, hudební aparaturu.
Na výzvu (předvolání) k podání vysvětlení podezřelý nijak nereagoval, teprve po uložení pořádkové pokuty kontaktoval správní orgán s odvoláním proti uložení pořádkové pokuty a zároveň dal správnímu orgánu na vědomí udělení plné moci zmocněnci pro zastupování v daném řízení. Přestupková věc sama byla následně odložena dle § 66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích, tj. z důvodu, že oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku.
Odvolání proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty Magistrát hl. m. Prahy jako odvolací správní orgán zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu podal účastník řízení správní žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 11.12.2007, č.j. 2 Ca 10/2007 – 91, zamítl. Městský soud v Praze mj. poukázal na skutečnost, že žalobce byl poučen o následcích nevyhovění výzvy k podání vysvětlení a zároveň odmítl námitku žalobce, že nebyl povinen se dostavit k podání vysvětlení, neboť výzva byla (dle tvrzení žalobce) nezákonná. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal žalobce kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (dále jen „NSS“), který ji rozsudkem ze dne 5.6.2008, č.j. 1 As 32/2008 – 116, rovněž zamítl.
NSS mj. upozornil, že stěžovatel na výzvu správního orgánu nedbal, ke správnímu orgánu se nedostavil, ani nevysvětlil, proč se dostavit nehodlá. Jelikož stěžovatel zůstal nečinný, nedal správnímu orgán ani možnost uvážit o tom, zda jsou u něj dány závažné důvody, pro něž nemá v úmyslu dostavit se k podání vysvětlení. NSS též považoval za logické, že k podání vysvětlení byl předvolán právě stěžovatel jako osoba, která měla s věcí co do činění, k oznámení o přestupku měla co říci a mohla vnést do věci jasno, a to bez ohledu na to, zda se dopustila přestupku, příp. jakého, nebo zda byla výzva, co se skutkového základu týče, právně nejasná. NSS pokračoval úvahou, že správní orgán musí při prověřování oznámení o přestupku provádět nejen úkony, které v budoucnu povedou k zahájení řízení o přestupku, ale též úkony, které přivedou samotný správní orgán k lepšímu poznání věci a které třeba vyvrátí podezření z toho, že přestupek spáchala ta či ona osoba, nebo že se vůbec přestupek stal. Dále NSS upozornil, že správní orgán nepředvolává osoby k podání vysvětlení jen tehdy, je-li si jist, že se přestupek stal, kdy by pak tohoto institutu nebylo třeba. K otázce ztížení postupu správního orgánu NSS uvedl, že tento postup bude ztížen všude tam, kde správní orgán marně uplatní svou pravomoc a bezvýsledně vynaloží prostředky mu dostupné, kdy není podstatné, zda se přitom dopustí omylu. NSS dále upozornil na zásadu součinnosti správních orgánů s účastníky řízení, která je na místě i mimo řízení, tedy při jakémkoliv úředním postupu, kdy součinnost není možná, pokud nespolupracuje i druhá strana. (Na samý závěr však dal NSS za pravdu stěžovateli v tom, že umístění ozvučovaní aparatury v rámci oznámeného shromáždění je, s ohledem na potřebu umožnění efektivního šíření a výměny názorů, integrální součástí výkonu práva shromažďovacího, které nelze podmiňovat úředním povolením.[1])
Stěžovatel se následně obrátil s ústavní stížností na ÚS, jenž rozsudek NSS nálezem ze dne 18.2.2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08, zrušil[2] s odůvodněním, že nerespektováním příkazu obsaženého v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv svobod[3] (dále jen „Listina“) byla rozsudkem NSS porušena práva stěžovatele garantovaná čl. 11 odst. 1 a čl. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod[4] (dále jen „Úmluva“). Jinými slovy mělo dojít ke zneužití zákona, které ve svém důsledku mělo vést k porušení práva vlastnit majetek, ke způsobení újmy na právech pro uplatňování základních práv a svobod a k porušení práva na spravedlivý proces zahrnujícího i právo na respektování zákazu nucení k sebeobviňování.
2. Polemika se závěry ÚS
ÚS v prvé řadě upozornil, že v podmínkách materiálního právního státu nemůže být výkon veřejné moci bezobsažný ani bezúčelný, jinými slovy z ústavního hlediska nelze aprobovat a tolerovat výkon veřejné moci, která je prostým uplatněním formálně předvídaného oprávnění orgánu veřejné moci bez toho, že by byl sledován zákonem předvídaný a racionální účel, k němuž konkrétní výkon svěřené pravomoci směřuje, jinak správní orgán jedná ultra vires, tj. mimo svoji pravomoc (nad její rámec). Daný závěr lze i v kontextu zbytku odůvodnění nálezu vyložit tak, že pokud bylo již ze samotného oznámení o přestupku zřejmé, že skutek, který měl být objasňován, není přestupkem, nebyl ani důvod k předvolávání stěžovatele k podání vysvětlení, tím méně pak k jeho sankcionování pořádkovou pokutou.[5] S tímto názorem by bylo v podstatě možno souhlasit. Další závěry ÚS jsou však už o poznání problematičtější, viz níže.
2.1. Vyloučení povinnosti k součinnosti ve správním řízení
Následně ÚS tvrdí, že „Správní řízení nemůže být v demokratickém právním státě ovládáno zásadou "součinnosti správních orgánů s účastníky řízení" (kontaktáž účastníků řízení ze strany správního orgánu vyloučit nelze, její odmítnutí však nelze sankcionovat), neboť žádnou spolupráci v obecném smyslu tohoto slova, nelze vynucovat ukládáním sankcí. Svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění.“ Lze připustit, že obecná povinnost součinnosti účastníků řízení se správními orgány, která by byla bez dalšího sankcionovatelná, ve správním řádu ani v zákoně o přestupcích upravena není. Ve zmíněných předpisech je však řada konkrétních povinností účastníků řízení, jiných osob zúčastněných na řízení, jakož i jiných subjektů, a to i mimo probíhající řízení, jejichž splnění lze dle platné právní úpravy vynucovat ukládáním pořádkových opatření (resp. uplatněním zajišťovacích prostředků). K nim patří i institut podání vysvětlení. ÚS však právě institutu podání vysvětlení vynutitelnost odpírá. Je pak otázkou, jaký má tento institut smysl, bude-li mu vynutitelnost chybět. Nabízí se též otázka, proč by podobně nemělo být postupováno např. i v trestním řízení, neboť není zjevné, proč by nedostavení se k podání vysvětlení dle zákona o přestupcích, resp. správního řádu, nemělo být vynutitelné např. pořádkovou pokutou, a nedostavení se k podání vysvětlení dle trestního řádu ano. Jakkoliv ÚS zřejmě nezamýšlel vztáhnout své závěry i na postavení svědků, je nutno konstatovat, že není vždy předem zřejmé, kdo může být v později zahájeném řízení svědkem a kdo obviněným z přestupku, resp. účastníkem řízení, a proto je otázkou, zda i (potenciální) svědkové nesmí být donucováni k součinnosti např. pořádkovou pokutou.
Není též patrné, jakým jiným (přinejmenším stejně efektivním) způsobem by si měl správní orgán opatřit podklady k zahájení řízení, pokud by (ve světle výše citovaných tezí ÚS) byla součinnost ze strany předvolávaných osob nevynutitelná a opírala by se pouze o dobrovolnost, resp. uvážení adresáta předvolání. Nelze-li součinnost zajistit např. formou předvolání a eventuálně následně uložením pořádkové pokuty, není pak důvod ani k uplatňování jiných zajišťovacích prostředků (např. předvedení) a budeme-li uvažovat v rovině práva trestního, je pak na zvážení posoudit i smysl institutu útěkové vazby.
Orgánům veřejné moci je tak v podstatě upíráno právo jakkoliv donucovat adresáty veřejné správy k součinnosti minimálně ve vztahu k výše zmíněným institutům. Za takové situace by pak – v nadsázce řečeno – bylo na místě přejmenovat státní orgány spíše na „orgány veřejné bezmoci“. Ruku v ruce s vyzněním nálezu ÚS, tedy že každý si může soukromě vyhodnotit, zda orgán veřejné moci postupuje zákonně či nikoliv (k tomu podrobněji níže), by dále bylo na místě přehodnotit i institut presumpce správnosti úředních aktů. Český stát je tak v podstatě posouván do pozice dobrovolného sdružení (spolku) sobě rovných subjektů, kde jsou nepochybně zcela „demokratické“ a koordinační vztahy (pokud „kontaktáž účastníků řízení ze strany správního orgánu vyloučit nelze, její odmítnutí však nelze sankcionovat“). Autoři jsou však přesvědčeni, že bez státní moci a její vynutitelnosti není státu. Ostatně i klasik správního práva Jiří Hoetzel napsal: „Jednostranné akty státní jsou pro stát příznačné; jsou také jeho nutnými prostředky, bez nichž si nelze státu dobře představiti.“[6] Je nepochybné, že veřejná správa není postavena výlučně na principu subordinace a vrchnostenském výkonu této správy a existuje i řada institutů, které lze řadit do tzv. nevrchnostenské veřejné správy. Správní trestání k nim však dle autorů zjevně nepatří. Naopak – tento úsek veřejné správy je převážně výkonem vrchnostenské správy, opak je výjimkou. Bude-li tento princip nabourán, k čemuž nález ÚS směřuje, ztrácí celá oblast správního trestání smysl.
Pro úplnost je třeba poctivě upozornit, že ihned za tezí „Svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění“ ÚS zároveň dodává, že (svobodný jednotlivec) „Má naopak povinnost se takovým opatřením podrobit, jsou-li vykonávána řádně, tj. nejde-li o exces.“ a dále v textu též ÚS uvádí, že „…veřejná moc vykonává pravomoci a kompetence, jimž je jednotlivec zásadně povinen se podrobovat, ovšem za předpokladu, že jsou vykonávány souladně s požadavky plynoucími právě z čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve shora uvedeném materiálním rozměru jejich působení a při dodržení požadavku plynoucího z principu přiměřenosti.“. Tím se ovšem argumentace nálezu stává poněkud nesrozumitelnou a vnitřně rozpornou, kdy není zřejmé, zda se tedy „svobodný jednotlivec“ vrchnostenským opatřením musí podrobit či nikoliv a zda na jedné straně není povinen k jakékoliv součinnosti, ale za určitých okolností se (např.) pořádkovým opatřením podrobit musí. Celkově však nález směřuje spíše k restriktivnímu vymezení povinností účastníka řízení, resp. subjektů nucených k součinnosti, a sám ÚS žádné „dovysvětlení“ zatím neposkytl.
2.2. Extenzivní výklad zákazu nucení k sebeobviňování a sebeusvědčování
Za další problematický závěr autoři považují tvrzení ÚS, že „Tak také nelze pokutovat osobu, která odmítne podat správnímu orgánu vysvětlení v případě, kdy je zřejmé, že by jím, byť i jen teoreticky, mohla přispět ke svému postihu za přestupek (k zákazu sebeobvinění viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva Marttinen v. Finsko (stížnost č. 19235/03).“ a podobně tvrzení, že: „Uložení pořádkového opatření (pořádkové pokuty) jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení (tj. k podání informací) je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování, který plyne z interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách.“
Na jedné straně lze souhlasit s názorem, že postup správního orgánu by měl respektovat i princip zákazu sebeobviňování a sebeusvědčování, na druhé straně je dle názoru autorů při předvolání k podání vysvětlení třeba rozlišovat jednak samotné dostavení se ke správnímu orgánu a jednak vlastní podání vysvětlení. Jedná se o dva samostatné úkony, rozlišované ve správní praxi a rozlišované i v právu trestním. Stěží lze tvrdit, že samotným dostavením se k podání vysvětlení (resp. uposlechnutím výzvy k dostavení se) je předvolaná osoba nucena k sebeobviňování a sebeusvědčování.
Ostatně samotný ÚS dosud odmítal jako zjevně neopodstatněné ty stížnosti, kde stěžovatel brojil proti uložení pořádkové pokuty z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení či výslechu na základě předvolání orgánu činného v trestním řízení. Např. usnesením ÚS ze dne 23.2.2010, sp. zn. I. ÚS 2821/09, byla pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta ústavní stížnost stěžovatele, který byl sankcionován pořádkovou pokutou dle § 66 odst. 1 trestního řádu za nedostavení se bez omluvy k výslechu, k němuž byl řádně předvolán a poučen o následcích nedostavení se. ÚS konstatoval, že stížnost naprosto postrádá ústavněprávní rozměr, a rovněž poznamenal, že skutečnost, že věc byla následně, z důvodu nedostatku materiální stránky, posouzena jako přestupek, je pro udělení pořádkové pokuty bezpředmětná. Podobně usnesením ÚS ze dne 2.2.2009, sp. zn. I. ÚS 2646/08, byla pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta ústavní stížnost stěžovatele, který byl policejním orgánem sankcionován pořádkovou pokutou dle § 66 odst. 1 trestního řádu za nedostavení se k podání vysvětlení. ÚS zde konstatoval, že i kdyby byly dány výjimky pro nepodání vysvětlení, podezřelý vysvětlení podat nemusel, měl však povinnost se k podání vysvětlení dostavit. Rovněž byla usnesením ze dne 18.12.2008, sp. zn. III. ÚS 2137/08, odmítnuta jako zjevně neopodstatněná ústavní stížnost stěžovatele, který namítal porušení práv zakotvených v čl. 2 odst. 2 a čl. 36 Listiny, k němuž mělo dojít uložením pořádkové pokuty policejním orgánem dle § 158 odst. 6 trestního řádu z důvodu opakovaného nedostavování se k podání vysvětlení (naposledy s odkazem na zaneprázdněnost právního zástupce). Nálezem ÚS ze dne 1.8.2005, sp. zn. IV. ÚS 31/05, pak sice bylo zrušeno usnesení státního zástupce a jemu předcházející usnesení policejního komisaře, jímž byla stěžovateli uložena pořádková pokuta dle § 66 odst. 1 trestního řádu z důvodu nedostavení se k výslechu bez dostatečné omluvy, ovšem nikoliv z důvodu samotného uložení pořádkové pokuty, ale z důvodu neproporcionálně vysoké výměry pokuty. ÚS v nálezu zároveň konstatoval, že „K zajištění hladkého průběhu trestního řízení, potrestání pachatele, jakož i k odstranění újmy utrpěné poškozeným, je nezbytné, aby orgány činné v trestním řízení disponovaly účinnými prostředky, které v případě nespolupracování, či dokonce odporu obviněného, umožní, aby trestní řízení naplnilo své poslání.“, kdy dle ÚS: „Jedním z takových donucovacích opatření je právě institut pořádkové pokuty upravený ustanovením § 66 trestního řádu“.
S ohledem na v podstatě shodný účel řízení trestního a přestupkového (resp. řízení ve správním trestání) a vzhledem k variabilní a proměnlivé hranici mezi přestupky (resp. správními delikty) a trestnými činy, kdy v řízení o správních deliktech lze zároveň ukládat někdy i podstatně citelnější sankce oproti řízení trestnímu, dle názoru autorů není důvod nevztáhnout výše uvedené závěry týkající se pořádkových pokut uložených dle trestního řádu i na ukládání pořádkových pokut v řízení přestupkovém.[7]
Za nepřiléhavý považují autoři i odkaz na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 21.4.2009 ve věci Marttinen v. Finsko, stížnost č. 19235/03. V právě uvedené věci byl stěžovatel podezřelý z podvodů, kdy pro účely trestního řízení bylo zapotřebí zjistit informace o jeho účtech, resp. aktivech. V souběžně vedeném („exekučním“) řízení, sloužícím k uspokojení věřitelů, byl stěžovatel rovněž žádán o informace o svých aktivech. Stěžovatel se na první jednání v exekučním řízení dostavil a informace odmítl podat, neboť by si mohl přitížit v řízení trestním (nebylo vyloučeno následné využití, resp. spíše zneužití, informací podaných v exekučním řízení, pro účely řízení trestního). Po druhé, kdy byl stěžovatel pod hrozbou pokuty vyzýván k poskytnutí požadovaných informací, již stěžovatel k jednání v exekučním řízení nepřišel a písemně vysvětlil důvody, proč se nedostaví. Dostal poté pokutu za neposkytnutí součinnosti, resp. za nedostavení se k jednání. ESLP (ve stručnosti řečeno) dospěl k závěru, že bylo v rozporu s čl. 6 Úmluvy, pokud byl stěžovatel – byť v jiném než trestním řízení – nucen se „sebeobviňovat“, hrozilo-li riziko použití podaných informací v trestním řízení v neprospěch stěžovatele. Oproti tomu ve věci posuzované Ústavním soudem stěžovatel na předvolání k podání vysvětlení nijak nereagoval ani nevysvětlil důvody nedostavení se, aby důvody jeho postupu bylo možno posoudit a případně uvážit, zda jeho předvolání (zajištění jeho součinnosti) je vůbec účelné, např. z důvodu, že předvolaný odmítá k věci cokoliv sdělit s odkazem na své právo nevypovídat, nebo mu objektivní skutečnosti brání se ke správnému orgánu dostavit.
Paušální závěr, že každý, kdo je podezřelý z přestupku (správního deliktu, příp. i trestného činu), není povinen reagovat byť jen na předvolání k podání vysvětlení, by vedl k absolutní neúčinnosti tohoto zajišťovacího prostředku, který by se tak stal pouze neformální „prosbou“ orgánu veřejné moci, jíž nikdo není povinen vyhovět (což pak lze rozšířit i na všechny ostatní zajišťovací prostředky užívané ve správním i trestním řízení, kde je předmětem řízení trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Zároveň ve stadiu před zahájením řízení, ale i v řízení zahájeném, nemusí být zpočátku vůbec jasné či jednoznačné, kdo je potenciálním podezřelým, resp. pachatelem, a kdo „pouhým“ svědkem“ či osobou postiženou přestupkem, příp. poškozeným. Role dotčených osob se mohou měnit (není výjimkou dodatečné zahájení řízení s osobou, která se zdála být pouze svědkem, či dokonce tvrdila, že to ona byla postižena přestupkem) a v podstatě i každý svědek může tvrdit (ať už by se jeho tvrzení opíralo o objektivní skutečnost či nikoliv), že rovněž může být podezřelým či potenciálním obviněným. Pokud předvolaná osoba nijak nereaguje, jako v případě posuzovaném ÚS, stěží lze též posoudit motivy nečinnosti předvolané osoby i v jakém postavení se domnívá nacházet.
Zároveň je třeba upozornit, že princip podání svědecké výpovědi i podání vysvětlení je shodný v tom, že předvolaný má v obou případech povinnost se dostavit a v obou případech může výpověď ze zákonem vymezených důvodů odmítnout. V linii logiky nálezu ÚS by pak nebylo na místě vymáhání součinnosti ani v případě svědků (včetně případů, kdy nijak nedají najevo důvody odmítání součinnosti).
Pro úplnost pak lze zapochybovat o klíčovém závěru ÚS, že stěžovatel byl nucen k sebeobviňování a sebeusvědčování, pokud skutek, k němuž měl vysvětlení podat, dle ÚS zjevně nebyl přestupkem, tedy nebylo k čemu se doznávat a z čeho se obviňovat.[8]
Konečně lze též optimisticky tvrdit, že ne každý a priori odmítá vypovídat či podat vysvětlení v určité věci (není-li motivován pouze „pohodlností“ či nechutí „někam se dostavovat“) a presumovat předem u každého, že se nebude chtít „sebeobviňovat“ či „sebeusvědčovat“ a raději ho pak tedy ani nepředvolávat, není na místě. Je třeba připomenout, že správní či trestní řízení neslouží jen k maximálnímu komfortu osob podezřelých z určitého veřejnoprávního deliktu či naopak pouze k byrokratickému šikanování bezúhonných občanů, ale i ke znovunastolení spravedlnosti, k ochraně veřejného zájmu a k ochraně práv poškozených. Na to by nemělo být zapomínáno, nechceme-li motivovat občany k návratu do „předstátního“ stadia vývoje společnosti, tedy k svémocnému „výkonu spravedlnosti“, z důvodu, že veřejná moc bude vzhledem ke stále se rozšiřujícím právům obviněných čím dál tím více bezmocná.
2.3. Možnost subjektivně posuzovat zákonnost postupu veřejné moci
Za problematický považují autoři i závěr ÚS, že „Omyl veřejné moci nelze nikdy interpretovat v neprospěch jednotlivce tak, že tento je přesto povinen (i za použití donucení v podobě sankcí) se výkonu pravomoci, pohybující se ovšem ultra vires, podrobit.“ Z právě uvedeného lze totiž dovodit, že je na adresátech veřejné správy, aby si sami učinili úsudek o oprávněnosti požadavků správního orgánu (či jiného orgánu veřejné moci) a v případě, že dospějí k závěru, že je výkon veřejné moci neoprávněný, tento mohou ignorovat. Podobně lze dospět i k závěru o relativitě presumpce správnosti správních aktů a o možnosti subjektivně posuzovat, kterým správním aktem se adresát veřejné správy bude řídit a kterým nikoliv, v závislosti na svém úsudku o (ne)zákonnosti toho kterého správního aktu. Nastíněný přístup lze zřejmě připustit u aktů zjevně (tj. každému, na první pohled) nezákonných či u správních aktů zjevně nicotných, nikoliv však – v zájmu zajištění fungování veřejné moci a jejích úkolů – obecně všude tam, kde adresát veřejné moci má či může mít pochybnosti o zákonnosti postupu orgánu veřejné moci. K jejich odstranění či naopak potvrzení slouží primárně opravné prostředky, institut stížnosti, dozorové prostředky a prostředky soudní ochrany, včetně možnosti domáhat se náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem. V zájmu zachování efektivity výkonu veřejné moci lze jen stěží deklarovat jako legitimní a právem aprobovanou variantu reakce na spornou právní situaci nápravu cestou „občanské neposlušnosti“, resp. ignorance povinností vyplývajících z aktů veřejné moci.
Toho si byl zjevně (alespoň v minulosti) vědom i sám ÚS, když v usnesení ze dne 6.1.1998, sp. zn. I. 263/97, SbÚS 1/1998, jednoznačně uvedl, že „…občané jsou povinni se podrobit výkonu pravomoci veřejného činitele bez ohledu na vlastní soukromý názor. Jsou-li přesvědčeni, že tímto jednáním bylo porušeno jejich právo či jim byla způsobena škoda, mohou se proti takovému postupu veřejného činitele bránit jiným zákonným způsobem. Ústava ČR, Listina základních práv a svobod ani žádná jiná právní norma nepřipouští, aby jednotliví občané nejprve hodnotili zákonnost postupu veřejných činitelů a teprve na základě toho jejich pokynů uposlechli nebo neuposlechli.“. Ústavní soud v podstatě dovodil pravidlo „uposlechni, a pak si případně stěžuj“, které – jakkoliv tvrdě, neúprosně a přísně vyznívá, autoři považují za jediný možný přístup, u vědomí nutnosti zabezpečení chodu veřejné správy a efektivity výkonu státní moci, samozřejmě s výjimkou zjevných excesů, jak již bylo výše naznačeno. Podotkněme, že autorem zmíněného usnesení je již zesnulý ústavní soudce Vladimír Klokočka, kterého s ohledem na jeho profesní i osobní minulost jistě nelze podezírat z příchylnosti k autoritativnímu, přepjatě vrchnostenskému či „šikanózně–formalistickému“ způsobu výkonu státní moci. O to více zarážející je skutečnost, že se nyní ÚS s tímto dříve autoritativně vysloveným názorem nijak nevypořádal, ani faktický odklon od dříve vysloveného jednoznačného stanoviska nijak nevysvětlil.
S právě citovaným „Klokočkovým usnesením“ dle autorů v podstatě souzní i nález ÚS ze dne 17.6.2008, sp. zn. II. ÚS 590/08, na nějž ÚS v návaznosti na svůj závěr o absenci povinnosti jednotlivce podrobit se výkonu veřejné moci, pohybující se ultra vires, odkazuje. ÚS konkrétně cituje myšlenku, že: „…na jednu stranu je jistě povinností orgánů činných v trestním řízení vyšetřovat a stíhat trestnou činnost, na druhou stranu se stát nemůže zbavit odpovědnosti za postup těchto orgánů, ukáží-li se jejich předpoklady jako mylné a nesprávné. Má-li být totiž jednotlivec povinen se takovým úkonům vůbec podrobit, musí v podmínkách materiálního právního státu existovat garance, že v případě prokázání, že trestnou činnost nespáchal, dostane se mu odškodnění za veškeré úkony, kterým byl ze strany státu neoprávněně podroben. Pokud by taková perspektiva neexistovala, nebylo by možné trvat na povinnosti jednotlivce taková omezení v rámci trestního stíhání snášet.“ Právě uvedené závěry však dle autorů hovoří spíše ve prospěch posílení, resp. garance, práva na následnou (ex post nastupující) opravu následků excesu při výkonu veřejné moci, nikoliv ve prospěch závěru o možnosti či legitimitě (a legalitě) předběžného posuzování zákonnosti výkonu veřejné moci.
Pro úplnost je třeba zdůraznit, že autoři rozhodně nehodlají hájit šikanózní či samoúčelný způsob výkonu veřejné moci, zastávají však názor, že vrchnostenskou veřejnou správu nelze efektivně vykonávat, bude-li postavena na principu, že každý nejdříve uváží, zda je požadavek orgánu veřejné moci zákonný či nikoliv, a dle toho se rozhodne, zda jej bude respektovat či nikoliv. Byl si toho zjevně vědom i ÚS ve výše citovaném usnesení ze dne 6.1.1998, sp. zn. I. 263/97, ale i v nálezu ze dne 17.6.2008, sp. zn. II. ÚS 590/08, kde zdůraznil nutnost garance odškodnění v případě excesu při výkonu veřejné moci, aby bylo možno legitimně trvat na zásadní povinnosti jednotlivce výkonu veřejné moci se podrobit. Aby se zabránilo šikanóznímu, samoúčelnému či jinak vadnému výkonu veřejné moci, bylo by na místě spíše důsledné prosazování odpovědnosti orgánů veřejné moci i samotných úředních osob za případná pochybení. Problém není ani tak v nedostatečné právní úpravě, ale spíše v nedostatku vůle a ochoty ji důsledně aplikovat.[9] Každý adresát veřejné moci dotčený nezákonným postupem by měl mít jistotu, že se alespoň dodatečně domůže nápravy, příp. odškodnění, a zároveň každý vykonavatel veřejné moci (orgán sám a v posledku pak i konkrétní úřední osoba) by měl vědět, že žádné jeho pochybení nezůstane bez následku.
3. Dopady nálezu v praxi a další možnosti výkladu
Přes „revolučnost“ řady závěrů obsažených v diskutovaném nálezu ÚS je nutno přiznat, že nález zatím nepůsobí v praxi závažnější obtíže a argumentováno je jím zatím spíše ojediněle. Na druhé straně tomu však nebývá vždy v tom směru, že by bylo poukazováno na myšlenku asi nejnosnější, v judikatuře ÚS již v minulosti traktovanou a obecně akceptovatelnou, tedy že výkon veřejné moci nemá být bezobsažný a bezúčelný. Autoři se už naopak setkali s argumentací (dokonce ze strany jednoho z krajských úřadů), že podezřelý z přestupku ve světle daného nálezu ÚS není např. povinen uposlechnout výzvy obecní policie dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o obecní policii[10] k podání vysvětlení. Sám autor úspěšné ústavní stížnosti, jejíž přínos spatřuje především v přehodnocení pohledu na vztah občan – úředník (i s ohledem na výklad zásady zákazu nucení k sebeobviňování)[11], pak slavnostně ohlásil „první aplikaci nálezu v praxi“, která měla spočívat v odmítnutí dostavit se v pozici obviněného z přestupku k ústnímu jednání o přestupku, veden názorem, že jako obviněný z veřejnoprávního deliktu není povinen k žádné součinnosti.[12] Nález přivítala s odkazem na stránky autora ústavní stížnosti i Liga lidských práv tiskovou zprávou „Neuposlechnutí protiprávní výzvy nemůže být přestupkem“[13], jejíž výklad je však vcelku uměřený a upozorňující především na nepřijatelnost vymáhání nezákonně uložených povinností[14]. V některých internetových diskuzích se pak lze setkat s opatrnými návrhy na „aplikaci“ nálezu v případě předvolání v přestupkové věci, většina adresátů státní správy si je však zřejmě vědoma, že teze o absenci povinnosti občanů k součinnosti s orgány veřejné moci se širšího uznání praxe alespoň v nejbližší době nedočká.
Při další aplikaci nálezu ÚS pak lze především z pohledu správních orgánů vycházet ze závěrů NSS v jeho rozsudku ze dne 31.3.2010, č.j. 1 As 32/2008 – 146, tedy rozsudku následujícího zmíněnému nálezu, kde se NSS po citaci klíčových obecných tezí nálezu ÚS soustředil především na konkrétní detaily projednávané věci a své rozhodnutí opřel o závěr, že správní orgány vykonávaly svá formální oprávnění v materiálním smyslu mimo svěřenou pravomoc. Konkrétně NSS uvedl, že: „Městský soud i správní orgány obou stupňů pochybily, když nerozpoznaly, že skutek, ohledně něhož byl stěžovatel předvolán k podání vysvětlení (…), nemůže naplňovat skutkovou podstatu přestupku, neboť je výkonem ústavně zaručeného shromažďovacího práva. Pokud i přesto správní orgány předvolaly stěžovatele k podání vysvětlení, jednaly nad rámec svých pravomocí, tj. ultra vires. Následné uložení pořádkové pokuty z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení nemohlo sledovat racionální a aprobovatelný účel a znamenalo porušení příkazu obsaženého v čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož omezení základních práv musí šetřit jejich podstatu a smysl a nelze je užívat k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“[15]
V tomto užším smyslu lze dle autorů nadále do budoucna postupovat, kdy poučením pro správní orgány budiž především princip, že před každým úkonem je třeba pečlivě vážit, zda se jedná o úkon nezbytný a účelu použité normy i okolnostem věci přiměřený. Rezignovat však na využívání zajišťovacích prostředků ve správním řízení, považovat byť jen výzvu k součinnosti za donucování k sebeobviňování a akceptovat předběžný přezkum zákonnosti aktů veřejné moci jejími adresáty, se všemi z toho vyplývajícími důsledky, však zřejmě nebude možné, resp. v praxi reálné, jak bylo výše naznačeno.
Doufejme, že ÚS své nejvíce problematické závěry v další judikatuře upřesní, dovysvětlí a uvede na pravou míru. Trvání na těch nejvíce kontroverzních názorech by jinak vedlo k rozevírání nůžek mezi praxí a soudní teorií, příp. v krajním případě k soudně řízené erozi autority a efektivity státní moci a tím i oslabení pozice všech, které má veřejná moc chránit, což, jak autoři doufají, nezamýšlel ani sám ÚS.
[1] Tím dal NSS za pravdu žalobci, že skutek, k jehož objasnění byl předvoláván, skutečně přestupkem nebyl. Jakkoliv je tato otázka krom jiného daným rozsudkem NSS pro futuro přesvědčivě vysvětlena (srovnej též následné oficiální stanovisko Ministerstva vnitra zde: http://www.mvcr.cz/clanek/stanovisko-odboru-bezpecnostni-politiky-mv-k-nekterym-otazkam-zakona-84-1990-sb-o-pravu-shromazdovacim-shrz.aspx), nelze si nevšimnout, že to byl v linii správní, resp. soudní, soustavy až NSS, kdo tento závěr jednoznačně navenek zaujal. Dlužno však dodat, že při řešení obdobného problému – umísťování stojanů s materiály týkajícími se shromáždění na veřejných prostranstvích (letáky, petice), vč. pozemních komunikací – Ministerstvo vnitra dlouhodobě zastávalo v podstatě shodný názor, jako NSS v projednávané věci ve vztahu k hudební aparatuře.
[2] Nález byl vydán senátem složeným z předsedy Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj).
[3] Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.
[4] Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., ve znění Sdělení č. 41/1996 Sb.
[5] Z pohledu autorů lze v případě správních orgánů označit za nejvhodnější takový postup, kdy by správní orgán – zejména poté, co sám dospěl k závěru, že oznámený skutek není přestupkem – pořádkovou pokutu neukládal, a pokud ji už uložil, tak ji ex post zrušil, neboť alespoň dodatečně dospěl k závěru, že součinnosti podezřelého není (nebylo) třeba (pořádková pokuta jako zajišťovací prostředek má funkci nejen sankční, ale i preventivní a motivační – v dané věci již nebylo předvolaného k čemu motivovat, byla-li věc následně odložena, tj. uzavřena). Od této situace je však nutno odlišit případy, kdy správní orgán na základě oznámení o přestupku není schopen vyhodnotit, zda dotčené jednání může být přestupkem či nikoli a právě pro vyjasnění věci potřebuje využít institutu podání vysvětlení.
[6] HOETZEL, J. Československé správní právo – část všeobecná. Melantrich, Praha 1934, str. 26.
[7] K poměru trestných činů vůči přestupkům, resp. správním deliktům, viz např. rozsudek NSS ze dne 7.2.2007, č.j. 3 As 71/2006 – 90, rozsudek NSS ze dne 13.6.2008, č.j. 2 As 9/2008 – 77, či rozsudek NSS ze dne 22.1.2009, č.j. As 96/2008 – 115 (publikováno ve Sb. NSS pod č. 1856/2009).
[8] Viz poznámku Jiřího Kmece v diskuzi k článku „Několik úvah k nálezu ÚS k zásadě sebeobviňování ve správním řízení“ zveřejněném na blogu Jiné Právo zde: http://jinepravo.blogspot.com/2010/04/jitka-penkavova-nekolik-uvah-k-nalezu.html.
[9] Tématu i konkrétním návrhům řešení se věnuje např. Ekologický právní servis v materiálu "Klientelistický nebo právní stát? Příčiny nedostatečné odpovědnosti úředníků za nezákonné rozhodování" dostupném např. zde: http://aa.ecn.cz/img_upload/8d7362970723bd7ec5a17e791cf88d95/Analyza_urednici_2010.pdf.
[10] Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.
[11] Viz zde: http://paragraphos.pecina.cz/2010/03/dopady-nalezu-horvath-v-urad-mestske.html.
[12] Viz zde: http://paragraphos.pecina.cz/2010/05/judikat-horvath-v-mhmp-poprve-v-akci.html.
[13] Viz zde: http://www.llp.cz/cz/tiskove-zpravy/neuposlechnuti-protipravni-vyzvy-nemuze-byt-prestupkem-z395.
[14] Zejména pak v publikaci Ligy lidských práv: CANDIGLIOTA, Z., FOUKALOVÁ, K., KOPAL, J. Jak si počínat v kontaktu s policistou a strážníkem. Policejní právo v otázkách a odpovědích, Liga lidských práv, Brno 2010, s. 46 a násl., zejména s. 49; publikace je dostupná např. zde: http://www.llp.cz/cz/publikace/manualy-a-studie/jak-si-pocinat-v-kontaktu-s-policistou-a-straznikem-p145, resp. zde: http://www.llp.cz/_files/file/publikace/LLP_manual_Policista_07-2_E-VERZE_FINAL.pdf.
[15] Dodejme ovšem, že ani orgánům veřejné moci nemusí být vždy ihned zřejmé, který postup je zákonný a který nikoliv, stejně jako ve věci posuzované ÚS. Je proto otázkou, zda lze kárat správní orgán za pochybení, které zprvu nerozpoznal ani správní soud.
V obdobném znění byl článek publikován v časopise Právní rozhledy č. 4/2011.
Žádné komentáře:
Okomentovat