5. Koncentrace řízení a navrhování důkazů v rámci odvolání – rozsudek NSS ze dne 22.1.2009, č.j. 1 As 96/2008 – 115:
Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu stanoví, že „K novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve“. Dle NSS citované ustanovení s ohledem na právo na obhajobu a charakter přestupkového řízení jako řízení o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy na vedení řízení o přestupku nedopadá. Podobně je neaplikovatelné i ustanovení § 52 správního řádu (Účastníci jsou povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení…).
NSS doslova říká, že: „Podle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. Tato práva náležejí obviněnému po celou dobu řízení o přestupku: zákon o přestupcích výslovně neomezuje jejich uplatňování na určité stádium řízení (třeba řízení v I. stupni), a takové omezení není možno dovodit ani z povahy věci. Podle druhé věty citovaného ustanovení nesmí být obviněný donucován k výpovědi ani k doznání; tím se ale nechce říci, že by obviněný měl jen dvě možnosti – totiž buď od počátku vypovídat a navrhovat důkazy ve prospěch svých tvrzení, nebo až do skončení řízení mlčet a ke své věci se nijak nevyjádřit. Naopak je na obviněném, jakou procesní strategii zvolí: může tedy od počátku do konce svůj čin popírat; přiznat se k němu a s orgánem vedoucím řízení spolupracovat při objasňování okolností činu; nebo se přiznat, poté (například v odvolání) ale svůj čin popřít a navrhovat důkazy svědčící pro tuto novou verzi. Obviněný v přestupkovém řízení není totiž povinen poskytovat správnímu orgánu při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí veškerou potřebnou součinnost, jak to od jiných subjektů správních řízení žádá § 50 odst. 2 správního řádu (…): z toho nutno dovodit jak to, že může být procesně i zcela pasivní, tak to, že k procesní aktivitě se může rozhodnout i v pozdější fázi řízení, a správní orgán se musí s touto jeho aktivitou (v podobě uplatňování nových tvrzení a navrhování nových důkazů) vypořádat. Protichůdné postoje obviněného v různých fázích řízení jistě nijak neusnadňují správnímu orgánu jeho činnost; to ale nemůže být důvodem pro omezení práv obviněného v odvolacím řízení. S ohledem na nutnost poměřovat práva obviněného z přestupku s právy obviněného z trestného činu lze konečně poukázat i na § 249 odst. 3 trestního řádu, který zajišťuje nepravomocně odsouzenému možnost uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a důkazy.“
Odůvodnění judikátu lze považovat za přesvědčivé a nelze s ním než souhlasit, na druhé straně se však otevírá praktický problém v podobě návrhů, třeba na doplnění dokazování, vznesených až v rámci odvolání či odvolacího řízení, kdy je pak otázkou, jak v daném případě postupovat – zda lze nový důkaz odmítnout i v rámci odvolacího řízení (např. z důvodu, že už nepřispívá k dalšímu objasnění věci) nebo zda věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně, aby mohl nový důkaz zohlednit, resp. vypořádat se s ním, a obviněný z přestupku nebyl připraven o právo podat odvolání proti rozhodnutí vydanému za změněné důkazní situace (srovnej třeba i § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu). Podstatná je též otázka, z jakého důvodu vracet věc znovu správnímu orgánu prvního stupně, zda např. z důvodu nezjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), jakkoliv rozhodnutí před uplatněním nových důkazů logicky vycházelo ze všech dostupných či možných důkazů, aniž by správní orgán o nových skutečnostech věděl.
S ohledem na závěry judikátu nebude účinné ani „protiobstrukční opatření“ v podobě možnosti určit usnesením dle § 36 odst. 1 správního řádu, do kdy mohou účastníci činit své návrhy, neboť obviněný z přestupku může své návrhy, usnesení-neusnesení, činit kdykoliv. Pro úplnost pak odkažme opět na problém v podobě rizika prekluze, tj. zániku odpovědnosti za přestupek, kdy obviněný z přestupku může účelovým doplňováním dokazování až v odvolacím řízení oddalovat konečné pravomocné rozhodnutí a postihu za přestupek se nakonec vyhnout.
6. Vzbuzení veřejného pohoršení – rozsudek NSS ze dne 19.2.2004, č.j. 2 As 69/2003 – 50:
Dle § 47 odst. 1 písm. c) ZPř se přestupku dopustí ten, kdo „vzbudí veřejné pohoršení“, více už zákon neuvádí. NSS v případě muže sankcionovaného za vzbuzení veřejného pohoršení tím, že se na své zahradě pohyboval poloodhalen v bederní roušce, čímž údajně pohoršoval zvědavé sousedky, konkretizoval následující podmínky naplnění dané skutkové podstaty přestupku: "Veřejné pohoršení" ve smyslu § 47 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích nastává v případě současného naplnění tří znaků: musí být spácháno veřejně, jednání musí subjektivně pohoršovat zpravidla více než dvě osoby, které budou tomuto jednání obvykle přítomny současně, a musí být v rozporu s tím obsahem mravnosti, na němž se společnost shoduje. Správní orgán neporovnává toto jednání s mravností stanovenou podle vlastních kritérií, nýbrž je poměřuje s obecnou společenskou shodou o obsahu mravnosti.“
V praxi je však za právě uvedených podmínek spáchání zmíněného přestupku prakticky neprokazatelné, neboť nelze-li dohledat pohoršené osoby, jakkoliv se bude jednat o jednání objektivně pohoršlivé, nelze ani prokázat naplnění skutkové podstaty daného přestupku. V praxi je tak podobný přestupek efektivně řešen pouze v blokovém řízení, kde nelze podat odvolání (a pozdější námitky o nepřítomnosti pohoršených osob lze zohlednit max. v přezkumném řízení dle § 94 a násl. správního řádu) nebo tam, kde se správní orgán zmíněným judikátem řídit nebude. Dohledat subjektivně pohoršené osoby, které zároveň měly i objektivní důvody k pohoršení (a nejsou „pohoršeny“ jen z důvodu postranních úmyslů, např. snahy uškodit obviněnému z přestupku, ale jsou pohoršeny „opravdu“), kdy projednávaný skutek bude i objektivně pohoršlivý, je totiž nadlidský úkol a zmíněné ustanovení by při výkladu striktně se řídícím výkladem NSS mělo být v praxi spíše mrtvým ustanovením zákona (policie při oznamování přestupku uvádí jako svědky max. strážníky či policisty, kteří zas dle výkladu MV pohoršeni být nemohou, a „svědkové z lidu“ by zase policistům, potažmo správním orgánům, za obtěžování v podobě nutnosti chodit svědčit kamsi na úřad a nechat se vyslýchat mj. pro důvody jejich údajného pohoršení, pěkně poděkovali – v době vydání judikátu navíc za daný přestupek hrozila pokuta v max. výši 1.000,- Kč /nyní jde o max. 5.000,- Kč/.)
De lege ferenda by asi bylo vhodnější danou skutkovou podstatu přestupku přeformulovat, např. analogicky k výtržnictví dle trestního zákona, kde postačuje dopustit se veřejně nebo na místě veřejnosti přístupném hrubé neslušnosti nebo výtržnosti (…), aniž by bylo třeba řešit pocity a názory eventuálních svědků, není-li jinak o zavrženíhodnosti jednání pachatele pochyb.
7. Soudní přezkum blokové pokuty – rozsudek NSS ze dne 6.2.2008, č.j. 3 As 58/2007 – 117:
Tento judikát vysvětluje důvody nemožnosti obnovy řízení v případě uložení blokové pokuty. Obecně úvodem upozorněme, že blokovou pokutu nelze ve správním řízení přezkoumat z důvodu, že žalobce nevyčerpal opravné prostředky (dobrovolně se jich vzdal souhlasem s řešením věci blokem) a co se týče obnovy řízení, lze se max. domáhat, aby správní orgán o obnově rozhodl, obnovu však z podstaty věci povolit nelze. Přezkum bloku je možný (a v praxi se tak často děje) jen v rámci přezkumného řízení dle § 94 a násl. správního řádu u správního orgánu.
NSS v nyní diskutovaném judikátu mj. uvedl, že „Úvodem je na místě zopakovat, že blokové řízení je svou povahou řízením specifickým, zkráceným, zjednodušeným, ve kterém do značné míry splývá řízení se svým výsledkem – uložením pokuty. Jednou ze zákonem vyžadovaných podmínek pro tento postup je souhlas účastníka řízení s uložením pokuty. Pokud účastník tento souhlas nedá, postupuje se v řízení podle § 67 a násl. ZPř a věc se projedná a rozhodne ve standardním správním řízení. (…) Podle § 62 odst. 1 (starého) správního řádu připadá v úvahu obnova „řízení ukončeného rozhodnutím, které je v právní moci“. Přistoupí-li Nejvyšší správní soud na tezi, podle níž lze pokutový blok považovat za správní rozhodnutí, je na místě konstatovat, že řízením ve smyslu citovaného ustanovení může být pouze řízení blokové. Návrhem na obnovu blokového řízení však stěžovatel fakticky zpochybňuje splnění podmínek pro to, aby vůbec mohlo být toto řízení vedeno – tvrdí, že přestupek nebyl spolehlivě zjištěn, resp. odvolává svůj souhlas s uložením pokuty. Vrácení řízení do počátečního stadia, konkrétně do fáze před udělením souhlasu s uložením blokové pokuty (o něž stěžovatel zjevně usiluje), by ovšem navodilo situaci, za které by nebylo možno v blokovém řízení pokračovat, neboť by nebyla splněna jedna ze zákonem vyžadovaných podmínek – souhlas s uložením blokové pokuty. Jakákoli „obnova“ řízení o přestupku, byl-li projednán v blokovém řízení, je tak z povahy věci vyloučena, neboť podmínkou sine qua non tohoto řízení je souhlas účastníka se zjištěním přestupku a uložením sankce. S ohledem na znění § 62 (starého) správního řádu nelze rovněž akceptovat, aby návrhem na obnovu řízení, které v daném případě proběhlo, tj. řízení blokového, bylo ve skutečnosti zahájeno řízení podle § 67 ZPř, které v projednávané věci neproběhlo. Podpůrný argument pro závěr o nemožnosti brojit proti uložení blokové pokuty návrhem na obnovu řízení lze pak nalézt rovněž v rozsudku NSS ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 As 49/2003-46, publ. pod č. 505/2005 Sb. NSS, podle kterého není žaloba proti rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení přípustná, neboť žalobce nejen že nevyčerpal opravné prostředky, ale vědomě souhlasil, že přestupek nebude projednáván v řízení, jehož předmětem by bylo skutkové zjišťování spojené s dokazováním a následně i právní posouzení jeho jednání. Nebylo-li totiž – ze svobodné vůle účastníka řízení – provedeno formalizované skutkové ani právní posouzení věci, nelze následně tvrdit, že skutkové okolnosti byly odlišné (vyšly najevo nové skutečnosti), resp. že je nutno doplnit dokazování. Není tedy proti smyslu právní úpravy obnovy řízení její nepřipuštění v případě rozhodnutí vydaného v blokovém řízení, jak argumentuje stěžovatel, ale bylo by naopak proti smyslu blokového řízení, aby byla v jeho případě z uvedeného důvodu obnova povolena. Podmínkou obnovy řízení pak skutečně není předchozí vyčerpání řádných opravných prostředků (…), z povahy věci však je takovou podmínkou proběhnuvší standardní správní řízení, ve kterém byly předmětem posuzování skutkové a právní otázky. Neproběhlo-li takové řízení, není ve smyslu § 62 odst. 1 písm. a) správního řádu „co obnovovat“.
Zmíněný judikát vyjasnil otázku přípustnosti obnovy řízení v případě řízení blokového, kde se dříve obnova řízení připouštěla s jakousi neurčitou představou, že místo „zopakování“ blokového řízení, čehož pachatel přestupku jistě dosáhnout nechtěl, se věc předá do běžného přestupkového řízení obecnímu úřadu, což NSS přesvědčivě odmítl. Pro úplnost znovu upozorněme, že není vyloučen (alespoň dle převažující praxe) přezkum rozhodnutí vydaného v blokovém řízení (resp. bloku) dle § 94 a násl. správního řádu.
(zveřejněno na blogu Jiné právo pod názvem "Sporné přestupkové judikáty NSS III." - text i s navazující diskuzí viz zde.)
Žádné komentáře:
Okomentovat