Náklady řízení a pořádkové pokuty ve správním a přestupkovém řízení

     

Obce, resp. obecní úřady někdy řeší otázku, jaké náklady, resp. finanční povinnosti, lze vedle pokut ukládat ve správním řízení, a zda může obec získat zpět prostředky vynaložené na vedení řízení iniciovaných nebo zapříčiněných účastníky. Podobnou problematikou jsme se zabývali již v předchozím čísle („Poplatky za vyřizování přestupků, sdělování informací o přestupkovém řízení a právo znát výsledek řízení“). Nyní se však zaměříme na problematiku nákladů řízení a pořádkových pokut.

Obec vedle pokut (resp. sankcí) ukládá i povinnost nahradit náklady řízení a může též ukládat pořádkové pokuty nebo povinnost nahradit "mimořádné" náklady řízení, jsou-li splněny zákonné podmínky. Prostředky vynaložené na vedení řízení lze pojmově získat jen uložením povinnosti nahradit náklady řízení stanovené paušální částkou ve výši 1.000 Kč, příp. uložením povinnosti nahradit "mimořádné" náklady řízení. „Nepřímo“ lze náklady na vedení řízení získat alespoň částečně zpět prostřednictvím ukládání pořádkových pokut, ty však musí sloužit svému prvotnímu účelu (zajištění účelu a průběhu řízení), nikoliv „prvoplánově“ k získávání peněz za pokuty

1. Správní řízení vedená obcemi, možnosti příjmů pro obec

Obce vykonávající veřejnou správu vedou celou řadu správních řízení, vyřizují množství žádostí a jiných podání, vydávají různá osvědčení nebo sdělení a provádějí celou řadu dalších úkonů. Až na výjimky zvláštní komplexní procesní úpravy (zákon o správě daní a poplatků) nebo odchylek stanovených zvláštními zákony (zákon o přestupcích, stavební řád, živnostenský zákon, zákon o odpadech, zákon o občanských průkazech, zákon o ověřování, zákon o matrikách atd.) obecní úřad postupuje dle správního řádu a v oblasti správních poplatků také dle zákona o správních poplatcích.

Tam, kde je ukládána sankce ve formě pokuty za přestupek nebo správní delikt nebo kde je vyžadován správní poplatek určený sazebníkem zákona o správních poplatcích, zpravidla nevznikají problémy. Obce však někdy řeší, zda lze nechat uhradit žadateli nebo účastníkovi řízení i další náklady, které obci vznikly např. protahováním řízení ze strany účastníka, neplněním procesních povinností účastníkem řízení, náklady vynaloženými na zajišťování přenesené působnosti nebo zda lze občanovi uložit pokutu za urážky a napadání úředníků a úřednic (sociální, humanitní, správní, stavební, živnostenské odbory, odbory kontroly a stížností).

V tomto textu se budeme věnovat nejvýznamnějšímu druhu finančních povinností (vedle sankcí), ukládaných ve formě rozhodnutí účastníkům správních řízení, konkrétně pořádkovým pokutám a nákladům řízení, a to ve vztahu k řízení přestupkovému a k řízení o správních deliktech.

Jakkoliv řízení o správních deliktech, a to zejména řízení o přestupcích, pro obec zpravidla nebude „výdělečné“, lze zejména v případě pořádkových pokut účastníka řízení nejen přimět k aktivnější účasti na řízení (prvotní funkcí pořádkových pokut je především zajištění účelu a průběhu řízení), ale výnos z pořádkových pokut uložených účastníkovi, který řízení závažně ztěžuje např. ignorováním opakovaných předvolání, mohou být pro obec alespoň částečnou kompenzací za náklady na vlekoucí se řízení, zejména tam, kde je výsledek nejistý a např. u přestupků hrozí, že žádná sankce nakonec ani uložena nebude (s ohledem na riziko prekluze nebo vzhledem k postupu odvolacího orgánu, rušícího prvostupňová rozhodnutí).

2. „V případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“

V případě finančních povinností ukládaných obcí zdůrazněme, že platbu za provedené úkony lze požadovat pouze na základě zákona, např. na základě zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Náhradu nákladů řízení (resp. plnění jiných finanční povinností) lze požadovat opět jen v případech stanovených zákonem, např. zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., dále zákonem č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, nebo zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

Obec proto nemůže vyžadovat hrazení jiných nákladů a finančních povinností, než které zákon stanoví, což se týká i nákladů na zajištění výkonu přenesené působnosti (např. na projednávání přestupků věcně a místně příslušnou obcí nebo obcí pověřenou na základě veřejnoprávní smlouvy), neboť na tuto činnost obec již obdržela prostředky ve formě příspěvku na výkon přenesené působnosti. Náklady na zajištění výkonu přenesené působnosti, jakkoliv je zmíněný příspěvek zpravidla nedostatečný, nelze „ještě jednou“ vymáhat po účastníkovi.

3. Náklady řízení a pořádkové pokuty ve správním řízení

Náklady řízení upravuje správní řád v § 79, a účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti, se ukládá povinnost nahradit náklady správního řízení, které jsou vyhláškou č. 520/2005 Sb. o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, v platném znění, stanoveny paušální částkou ve výši 1.000,- Kč. Tato částka se zvyšuje o 1.500,- Kč, pokud byl v řízení přibrán znalec z jiného oboru než psychiatrie, a pokud byl přibrán znalec z oboru psychiatrie, zvyšuje se paušální částka o 2 500 Kč (tzn. na nákladech řízení může účastník řízení zaplatit max. 3.500,- Kč), viz § 6 vyhlášky č. 520/2005 Sb. Zmíněné ustanovení správního řádu a prováděcí vyhláška k němu se uplatní zejména při projednávání správních deliktů.

Před zahájením řízení lze též ukládat pořádkové pokuty až do výše 5.000,- Kč tomu, kdo bezdůvodně odepře podání vysvětlení (§ 137 odst. 2 písm. správního řádu) a v zahájeném správním řízení lze ukládat pořádkové pokuty až do výše 50.000,- Kč tomu, kdo závažně ztěžuje postup řízení tím, že se bez omluvy nedostaví na předvolání, nebo tím, že navzdory předchozímu napomenutí ruší pořádek (např. napadá svědky, vykřikuje při jednání apod.) nebo neuposlechne pokynu úřední osoby (odmítne přestat v rušení, odmítne odejít, odmítne vrátit spis, který mu byl předložen k nahlédnutí apod.), viz § 62 správního řádu. (V rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty je třeba vždy odůvodnit, v čem spočívalo závažné ztížení, závažné ztížení musí být dále zmíněno ve výroku rozhodnutí a podmínka závažného ztížení musí být uvedena i v poučení předvolání, na které předvolaný nereagoval a na které se bude rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty odvolávat).

Hypoteticky přichází v úvahu i uložení pořádkové pokuty pro hrubě urážlivé podání. Pojem urážlivé, a to hrubě urážlivé, podání však správní řád nedefinuje, a čeká se proto na judikaturu. K ukládání pokut dle tohoto ustanovení je třeba přistupovat velmi opatrně, a zvažovat je lze pouze v případě, že byť i neoprávněná, přehnaná nebo i vulgární kritika nesměřuje pouze proti způsobu výkonu veřejné správy, ale je už pouze neospravedlnitelným osobním útokem, např. na soukromí úředníka, jeho rodinu, původ, údajnou sexuální orientaci apod. Zároveň je u úředníka, který je při vedení řízení v pozici oprávněné úřední osoby veřejným činitelem (viz § 89 odst. 9 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů), nutno očekávat jistou míru profesionality a odolnosti proti urážkám a osobním útokům (podobně jako např. u policistů), tzn. se na něj kladou vyšší nároky než na běžného občana, který se oprávněně může cítit uražen nebo ublížen na cti i méně intenzivními útoky na svoji osobní integritu. Uložení pokuty by v ideálním případě mělo předcházet i poučení o protiprávnosti podobného jednání (podatel tak jako tak zpravidla neskončí u jediného podání, ale bude jich úřadu adresovat více, jak bude řízení pokračovat). Osobní útoky lze též řešit podáním návrhu na projednání přestupku ublížení na cti dle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích nebo podáním oznámení pro podezření ze spáchání přestupku proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích (projednávanému z úřední povinnosti), nejde-li o urážku, ale o vyhrožování újmou na zdraví, drobné ublížení na zdraví, schválnosti či jiné hrubé jednání. Úředník z titulu výkonu své funkce neztrácí základní lidská práva a svobody, deklarovaná Listinou (srovnej čl. 7 a čl. 10 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon FS ČSFR, ve znění ústavního zákona č. 163/1998 Sb.), a jakkoliv je vztah občan-úředník v mnohém asymetrický, i zde platí určitá všeobecně uznávaná pravidla slušnosti a občanského soužití. Není důvod, aby byl úředník z ochrany zajišťované ustanoveními § 49 zákona o přestupcích vylučován. Po zahájení řízení však může nastat problém s nepodjatostí svědků a oprávněné úřední osoby, neboť k řešení přestupku bude zpravidla věcně a místně příslušný tentýž úřad, kterému bylo urážlivé podání doručeno nebo kde k incidentu došlo, nemluvě o tom, že dotčený úředník a svědkové budou obtěžování ještě dalším řízením s „problémovým“ účastníkem, pachatelem to urážky nebo napadení.

Postup při ukládání pořádkových pokut dle správního řádu je také podrobně rozpracován v metodickém pokynu Ministerstva vnitra ČR „Metodika k ukládání pořádkových pokut podle § 62 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád“, dostupném na stránkách ministerstva http://www.mvcr.cz/.

4. Náklady řízení a pořádkové pokuty v přestupkovém řízení

Při projednávání přestupků se postupuje nejen dle správního řádu, ale i dle zákona o přestupcích, který má pro některé instituty zvláštní úpravu, což se týká i nákladů řízení. Náklady řízení jsou tak upraveny v § 79 zákona o přestupcích, kdy je výše nákladů řízení opět stanovena paušální částkou, v tomto případě určenou vyhláškou č. 231/1996 Sb., ve znění vyhlášky č. 340/2003 Sb., ve výši 1000,- Kč. Tato částka se zvyšuje o 1.500,- Kč, pokud byl v řízení přibrán znalec z jiného oboru než psychiatrie, a pokud byl přibrán znalec z oboru psychiatrie, zvyšuje se paušální částka o 2 500 Kč (tzn. na nákladech řízení může účastník řízení zaplatit opět max. 3.500,- Kč), viz § 1 vyhlášky č. 231/1996 Sb., ve znění vyhlášky č. 340/2003 Sb.

V rámci řízení o přestupku lze též za splnění zákonných podmínek uložit povinnost nahradit poškozenému škodu (je-li škoda i její výše spolehlivě určena a není dobrovolně nahrazena), viz § 70 zákona o přestupcích. Jde tak o další finanční povinnost, vedle pokuty a nákladů řízení, kterou lze pachateli přestupku uložit. Náhrada však připadá poškozenému, obec tedy z jejího uhrazení žádný „prospěch“ nemá.

Před zahájením řízení lze podezřelému z přestupku nebo jiné předvolané osobě rovněž ukládat pořádkové pokuty až ve výši 5.000,- Kč, pokud se nedostaví k podání vysvětlení nebo pokud podání vysvětlení bezdůvodně odmítá (§ 60 odst. 2 zákona o přestupcích - zákon o přestupcích zde má úpravu speciální k úpravě obsažené ve správním řádu).

Po zahájení řízení lze obviněnému z přestupku (příp. svědkům) ukládat pořádkové pokuty až do výše 50.000,- Kč, pokud závažně ztěžuje postup řízení tím, že se bez omluvy nedostaví na předvolání, nebo tím, že navzdory předchozímu napomenutí ruší pořádek nebo neuposlechne pokynu úřední osoby (§ 62 správního řádu - zákon o přestupcích zde nemá speciální úpravu pořádkových pokut v zahájeném řízení, postupuje se tedy dle správního řádu). Zahájeno je doručením oznámení o zahájení řízení o přestupku nebo dojitím návrhu na projednání přestupku na věcně i místně příslušný správní orgán (zjistí se dle razítka podatelny), viz § 67 a 68 zákona o přestupcích a § 46 a 44 správního řádu.

Jiné finanční povinnosti v řízení o přestupku proto ukládat nelze, a stejně tak nelze po pachateli vymáhat náklady spojené s výkonem přenesené působnosti (např. placení určité částky za projednání přestupku jinou obcí).

5. Náklady řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly

Vedle nákladů řízení stanovených paušální částkou (viz výše) lze na základě § 79 odst. 6 správního řádu uložit povinnost nahradit náklady řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly, a to tomu, kdo jejich vznik způsobil porušením své povinnosti.

Zmíněným porušením povinnosti bude zejména případ, kdy účastník řízení (příp. svědek) předvolaný k ústnímu jednání, ke konfrontaci se svědky nebo např. k ohledání za účasti poškozeného a svědků, toto předvolání ignoruje, a jednání je třeba odročit a všechny dotčené osoby znovu přizvat, resp. předvolat. Tím správnímu orgánu (obecnímu úřadu, resp. obci) jistě vzniklou další náklady, které by nebyly vznikly, když se účastník řízení, příp. svědek (ač byl včas a řádně předvolán) k jednání nebo k úkonu nedostavil.

Vyčíslení nákladů, které obci vznikly, však bude problematické. Jejich výpočet a vydávání rozhodnutí, proti němuž má jeho adresát právo podat odvolání, totiž může přinést ještě vyšší náklady, než ty, které předvolaná osoba svým laxním přístupem nebo nedbalostí způsobila.

Za praktické považujeme uložení povinnosti nahradit tyto „mimořádné“ náklady řízení pouze v případě, že svědkové požádali o vyplacení svědečného (za „promarněný den“), kdy si museli zaplatit cestu (jízdné), příp. byli ještě ochuzeni na svém příjmu (ušlý zisk), a kdy se min. ještě jednou budou muset dostavit. Pravomocné rozhodnutí vydané na základě § 79 odst. 2 a 4 správního řádu a na základě vyhlášky č. 520/2005 Sb. o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku pak může být podkladem pro další rozhodnutí, a to dle § 79 odst. 2 a 6 správního řádu, tedy rozhodnutí o uložení povinnosti nahradit náklady řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly a které byly způsobené účastníkem řízení porušením jeho povinnosti.

Ve výroku rozhodnutí je třeba popsat dle jakých ustanovení kterého předpisu je rozhodováno, o kom je rozhodováno, v jakém řízení je rozhodováno, v jaké konkrétní věci je rozhodováno, skutek je dále třeba co nejkonkrétněji popsat (konkretizace např. nedostavení se a jeho okolností, specifikování vzniklých nákladů) i právně kvalifikovat (zpravidla citací zákona, např. „porušením své povinnosti způsobil vznik nákladů řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly“), podrobněji viz § 68 správního řádu (náležitosti rozhodnutí).

Jak už ale bylo výše naznačeno, při ukládání těchto „mimořádných“ nákladů řízení je třeba postupovat prozíravě a obezřetně. Na druhé straně však není důvod neupozorňovat na možnost uložení těchto nákladů v poučení předvolání – obecní úřad povinnost nahradit náklady řízení v daném případě uložit může, tzn. nemusí (na rozdíl od nákladů řízení ukládaných paušální částkou, které obec uloží, tzn. musí uložit).

6. Pozitiva a negativa řízení o uložení pořádkové pokuty

Ukládání povinnosti nahradit náklady řízení (vyjma výše zmíněných „mimořádných“ nákladů) je pro obecní úřady rutinní záležitostí, avšak pro obecní rozpočet záležitostí finančně nepříliš zajímavou. Prostorem pro získání příjmů na straně obce jsou tak (pomineme-li spornou oblast sankcí) rozhodnutí o pořádkových pokutách (podaří-li se je následně vymoci). Rozhodnutí o pořádkových pokutách navíc nejsou často přezkoumávána v rámci správního soudnictví, což může vést odvolací orgány k větší vstřícnosti při jejich potvrzování v rámci odvolacího řízení, lze-li jejich rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti uložení pořádkové pokuty a o potvrzení prvostupňového rozhodnutí jen těžko zpochybnit. U pořádkových pokut je situace navíc mnohem přehlednější než u rozhodnutí ve věci samé, neboť o povinnosti (např. dostavit se na předvolání) zpravidla není pochyb, stejně jako o porušení této povinnosti (absence u jednání, doložená záznamem v protokolu nebo úředním záznamu).

Pokud prvostupňový orgán dotyčnou osobu řádně předvolal, v předvolání správně poučil a v rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty správně uvedl důvod jejího uložení, stejně jako se vypořádal s vysvětlením způsobu, kterým bylo probíhající řízení ztíženo a proč je účast předvolaného u jednání nezbytná, kdy uložená pokuta bude zároveň přiměřená a proporcionální ve vztahu k projednávané věci i k míře ztěžování řízení měl by nadřízený orgán případné odvolání zamítnout a rozhodnutí potvrdit. Nelze uložit např. pokutu 50.000 Kč za první nedostavení se k jednání, bude-li jednáno o bagatelním porušení nočního klidu, spáchaného navíc např. mladistvým. Pokuty tak budou ukládány zpravidla v řádech tisíců korun a jen výjimečně v řádech desetitisíců, u zvláště závažných přestupků nebo u extrémních forem obstrukcí a dále u správních deliktů (zde musí být pokuta citelná, aby byla účinná – velká firma raději platí opakované pořádkové pokuty, než aby riskovala příliš brzké nepříznivé rozhodnutí ve věci samé).

Není třeba připomínat, že pořádkové pokuty lze ukládat i opakovaně, dokud nebude dosaženo účelu jejich použití (součinnost předvolávané osoby), viz § 62 odst. 3 správního řádu in fine.

Pořádkové pokuty lze ukládat i osobě, která se na adrese svého trvalého pobytu nezdržuje a zásilky nepřebírá, neboť v případě doručování na adresu trvalého pobytu lze za splnění podmínek dle § 23 správního řádu vždy uplatnit fikci doručení – i v případě, že adresát zásilku nepřevezme nebo se o ní vůbec nedozví, je doručeno (viz § 24 správního řádu), což platí o všech zásilkách, tedy i o předvolání a rozhodnutí, kde správní řád nestanovuje žádné výjimky. Pořádkové pokuty tak lze ukládat i v případě účastníků řízení, kteří se o probíhajícím řízení ani nedozvěděli, neboť si třeba i úmyslně nezajistili přebírání zásilek na adrese svého trvalého pobytu (zejména případy trvalého pobytu na adrese ohlašovny, a to nejen u bezdomovců, ale třeba i podnikatelů postižených exekucí nebo jiných „vynalézavých“ občanů – srovnej § 10 odst. 5 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, ve znění pozdějších předpisů). Posilování institutu fikce doručení v dalších procesních předpisech zároveň prosazuje např. i Ministerstvo spravedlnosti ČR.

Připomeňme, že v případě právnických osob a subjektů zastoupených advokátem bude doručeno vždy, neboť se doručuje na adresu sídla, kde je presumována stálá přítomnost firmy / advokátní kanceláře, která musí přebírání zásilek zajistit a nikdy nemůže být „nepřítomna“.

I v právě zmíněných případech je však na místě postupovat uvážlivě, zvláště tam, kde ukládání pokut bude zcela zjevně neúčinné nebo pokuty budou nevymahatelné, např. u bezdomovců nebo cizinců. Je-li však známo místo jejich pobytu (opuštěná budova, stan, maringotka, ubytovna apod.) nebo „působiště“ (např. lavičky před místním supermarketem), bude pro zajištění průběhu řízení (prvotní to účel pořádkových opatření) účelnější předvolávání obecní policií (příp. i osobně úředníkem), dále předvádění obecní policií a eventuálně i konání jednání na místě samém (je-li potřeba jednání s účastníkem, příp. svědkem, ze strany obecního úřadu skutečně velmi naléhavá).

V této souvislosti je třeba mít na paměti i nasazení finančních odborů, resp. úředníků vymáhajících rozhodnutí, aby nebyli zbytečně přetěžováni množstvím nevymahatelných finančních povinností nebo sériemi pětiset až tisícikorunových pokut. V případech, kdy lze očekávat opakované ukládání pořádkových pokut, lze přistoupit i k uložení pořádkové pokuty „najednou“ až po druhém nebo třetím nedostavení se k jednání (resp. jiné události, odůvodňující uložení pořádkové pokuty), a to v násobné výši (např. 2.000 – 3.000 Kč).

7. Závěr

Širší využívání pořádkových pokut může přispět k urychlení řízení a jeho ekonomizaci – někteří předvolaní totiž „hrozbám“ uvedeným v poučení předvolání neuvěří, dokud jim pořádková pokuta není opravdu uložena. Zároveň se může jednat o další zdroj příjmů nebo alespoň o formu „kompenzace“ pro obec, která zdlouhavá řízení, končící nezřídka zastavením nebo sankcí pouze symbolickou, tak jako tak musí vést.

(zveřejněno v obdobném znění pod názvem "Náklady řízení a pořádkové pokuty ve správním a přestupkovém řízení." In: Obec a finance, č. 4/2007; text je on-line dostupný zde.)