pátek 2. července 2010

Doručování na adresu trvalého pobytu a na adresu ohlašovny v přestupkovém řízení

       
Nový správní řád přinesl podstatné změny v doručování i v charakteru institutu trvalého pobytu. Zatímco za platnosti „starého“ správního řádu bylo třeba doručovat na adresu, kde se účastník řízení (svědek či jiná dotčená osoba) fakticky zdržuje, dle „nového“ správního řádu se klíčovým pro doručování stala adresa trvalého pobytu adresáta, a to bez ohledu na to, zda se tu daná osoba fakticky zdržuje či nikoliv. Níže uvedené informace vztahujeme především k řízení o přestupku.

1. Doručování dle „starého“ správního řádu

Předchozí úprava vedla ke dvěma postupům v doručování v závislosti na tom, zda správní orgán, nucený doručit na adresu faktického pobytu, adresáta skutečně chtěl dostihnout či nikoliv. Pokud bylo cílem doručování adresáta skutečně zastihnout, doručoval správní orgán zásilku na adresu trvalého pobytu, na adresu dřívějších pobytů, operativně mohl zkusit doručit na adresu přítelkyně, rodinného příslušníka, dotazoval se na adresu žádostí zaslanou ministerstvu vnitra, pověřoval doručením Policii ČR nebo obecní policii, dotazoval na příslušném úřadu práce (častém to zdroji cenných informací), příp. na sociálním odboru, psal na místní oddělení nebo okresní ředitelství Policie ČR, pokud zde byl podezřelý známý z projednávání jiných deliktů, prověřována byla přítomnost podezřelého ve vazbě či ve výkonu trestu atd. Celé řízení tak de facto záviselo na doručování, resp. na úspěchu „detektivního úsilí“ správního orgánu.

V případě, že se správní orgán s pachatelem setkat příliš nechtěl (bezdomovec, zjevně neprokazatelný případ, cizinec, agresivní podezřelý, bagatelní delikt apod.), bylo možno vyzkoušet některé z výše nastíněných variant s tím rozdílem, že jejich frekvence byla nižší a řízení bylo vedeno v podstatě pouze formálně. (Tam, kde byl pachateli doručován příkaz, také následně vznikaly problémy, jak naložit s vydaným rozhodnutím, pokud nebyl příkaz ani po roce od spáchání skutku doručen.)

2. Varianty doručování dle nového správního řádu

Od 1.1.2006 by však už neměla nastat situace, že nějaké rozhodnutí, resp. zásilka, nebude doručena – za splnění zákonných podmínek bude doručeno vždy na adresu trvalého pobytu občana.

Nový správní řád v § 20 stanovuje, že fyzické osobě se doručuje na adresu pro doručování, na adresu jejího trvalého pobytu, příp. jí lze doručit, kdekoliv bude zastižena. Z pořadí možností pro doručování jsou zřejmé preference zákonodárce, který na první místo staví občanem zvolenou adresu, poté adresu trvalého pobytu a na poslední místo jinou případně zjištěnou adresu nebo místo, kde bude občan zastižen.

Adresa pro doručování je definována v § 19 správního řádu jako adresa, kterou účastník řízení sdělí správnímu orgánu a požádá, aby na ni bylo doručováno. Z dikce § 19 správního řádu, které hovoří o „účastníkovi“ řízení, je však zřejmé, že takovou adresu může správní orgán získat nejdříve po zahájení správního řízení. Před zahájením není řízení a není tedy ani účastníka, tzn. ani přání podezřelého sdělené např. policistovi na služebně nebo strážníkovi obecní policie na ulici není pro správní orgán směrodatné. (Otázkou však je, zda není možný i širší výklad – správní řád sice hovoří především o doručování účastníkům, doručujeme však i svědkům nebo předvoláváme k podání vysvětlení, kde adresáti „účastníky“ nejsou, a přesto zde uplatníme všechna ustanovení o doručování.)

Možnost doručovat občanovi „kdekoliv bude zastižen“ je problematická tím, že předpokládá, že občan skutečně zastižen bude – tzn. i v případě, že se občan na tom kterém místě nejspíše zdržuje, tak pokud zásilku fyzicky nepřevezme, nelze mít doručení za prokazatelné, resp. nelze mít doručeno.

Zbývá tak poslední (resp. druhá zmíněná) možnost, a to doručit na adresu trvalého pobytu, která jediná je nezpochybnitelná (pozor však na aktuálnost adresy, neboť někteří obvinění z přestupku ji mění i v průběhu zahájeného řízení).

3. Adresa trvalého pobytu, adresa ohlašovny

Adresou trvalého pobytu je buď adresa trvalého pobytu, kde se občan zdržuje, zdržoval nebo kam byl alespoň přihlášen majitelem, uživatelem nebo pronajímatelem domu nebo bytu nebo jiné nemovitosti, a která je jako adresa trvalého pobytu vedena v evidenci obyvatel, nebo adresa ohlašovny, kam byl občan přihlášen, zpravidla poté, co mu byl zrušen trvalý pobyt na adrese prvně zmíněné.

Zákon hovoří o „adrese“ trvalého pobytu, nikoliv např. o adrese, kde se občan zdržuje, o adrese stavby určené k obývání apod., jinými slovy ze zákona nevyplývá žádá výjimka pro adresu ohlašovny. I na adresu ohlašovny lze proto platně doručit písemnost, pokud budou splněny zákonné podmínky.

Na případné námitky odpůrců doručování na (adresu) ohlašovny lze kromě argumentace dikcí zákona navíc upozornit i na to, že mezi doručováním na adresu trvalého pobytu hlášeného v domě, kde občan už deset let nežije, nezdržuje se zde a nikdo jej tu nezná (a společné prostory domu jistě nejsou určeny k bydlení), a doručováním na ohlašovnu na straně druhé fakticky rozdíl není. Na ohlašovnu navíc občan zavítá možná i častěji než na adresu svého posledního trvalého pobytu – na radnici totiž musí z titulu trvalého pobytu i nadále vyřizovat řadu záležitostí (chodí na „sociálku“, za kurátorem, vyřizuje si nový občanský průkaz apod.). Někteří občané s adresou trvalého pobytu na ohlašovně, jakkoliv jde o menšinu, si zde navíc skutečně doporučené zásilky vyzvedávají, příp. alespoň chodí volit (na okrsek, pod nějž radnice spadá).

Nezapomeňme též na účelové rušení trvalého pobytu na faktické adrese, např. ve snaze „ukrýt“ se před exekutorem, před soudními obsílkami, před nespokojenými zákazníky, po fingovaném rozvodu apod. Je vlastní odpovědností každého občana, jak se postará o vyzvedávání doporučených zásilek a jiných písemností – pokud tak nečiní, jde o jeho rozhodnutí a musí nést následky z toho vyplývající (zásada vigilantibus iura scripta sunt).

4. Splnění podmínek doručení – uložení zásilky, výzva a poučení,

Co se týče doručování na adresu trvalého pobytu, potažmo na adresu ohlašovny, musí být vždy splněny zákonné podmínky doručení. Těmi jsou doručování na adresu trvalého pobytu (zde není problém, adresu známe), dále zanechání poučení o následcích nevyzvednutí zásilky, viz § 23 odst. 5 správního řádu (zde už je situace komplikovanější) a konečně uplynutí lhůt pro uplatnění fikce doručení (opět většinou bez problému).

Co se týče obsahu poučení, vyplývají jeho náležitosti ze zákona a každý obecní úřad (příp. obecní policie) mívá své formuláře, upozorněme snad jen na nutnost rozlišovat mezi dnem pokusu o doručení a dnem, kdy byla zásilka uložena (u správního orgánu, který ji vyhotovil) – lhůta pro uplatnění fikce doručení dle § 24 odst. 1 běží až ode dne, kdy byla písemnost připravena k vyzvednutí. Pokud je tedy doručováno např. prostřednictvím obecní policie, bude zpravidla mezi dnem pokusu o doručení a dnem, kdy byla zásilka připravena k vyzvednutí (vrácena obecnímu úřadu), několikadenní prodleva. (Není ale vyloučeno, že úřad bude mít stejnopis zásilky u sebe, kdy se občan může dostavit pro písemnost třeba i tentýž den.)

Pokud je doručováno poštou, ať už na „normální“ adresu trvalého pobytu nebo na adresu ohlašovny, správní orgán formulaci poučení a ukládání zásilek neřeší, potýká se však často s neochotou, nepochopením či neporozuměním jak ze strany řady zaměstnanců a zaměstnankyň České pošty, a.s., tak ze strany jiných obecních úřadů.

Poštovní personál není vždy ochoten pochopit, že doručovat lze i na adresu, kde se občan již několik let nezdržuje, považuje to za zbytečné či nesmyslné, a zásilku vrací bez uložení. Občas dojde i k absurdním případům, kdy pošta sice po několikerém naléhání zásilku uloží na poště, aniž by ale na adrese trvalého pobytu zanechala oznámení o uložení zásilky a poučení, protože „on tam přece nebydlí“. Tyto problémy je třeba řešit s vedoucí/m příslušné pošty, někdy i s vedením společnosti jako celku.

V případě obecních úřadů zase ne všude jsou připraveni na zasílání doporučených zásilek a alespoň „první pokus“ vracejí s tím, že jde o ohlašovnu nebo že zde adresát nebydlí. Jak jsme si už vysvětlili, toto není podstatné a obecní úřady by měly doručování na adresu ohlašovny umožnit – už ve svém vlastním zájmu, neboť příště budou v pozici odesilatele ony. Na některých radnicích tak mají na zanechávání poučení oznámení o uložení zásilky a poučení o následcích nevyzvednutí pytel či krabici (nelze doporučit) nebo kartotéku, lístkovnici, „kaslíky“ nebo nástěnku (např. v rámci podatelny), aby možnost dozvědět se o uložení zásilky nebyla pouze fiktivní a skutečně existovalo kontaktní místo, kde se lze o doporučené zásilce dozvědět.

V případě, že obecní úřad chce doručit místnímu občanovi, který je hlášen na adrese ohlašovny, nabývá zde doručování na adresu trvalého pobytu již poněkud absurdních rozměrů (správní orgán de facto doručuje sám sobě), na druhé straně v případě transparentní informace o uložení zásilky (třeba na zmíněné nástěnce v podatelně), kde se občan dozví o uložení, o následcích nevyzvednutí i o místě uložení zásilky (zdejší úřad + příslušný odbor, oddělení, kancelář), nelze vyloučit ani takovýto způsob doručení.

V případě doručování místním občanům na reálnou adresu, byť se tam nezdržují, platí to, co bylo výše řečeno o adrese trvalého pobytu dle nového správního řádu. Klíčové bude zanechání oznámení/poučení o uložení zásilky. Ministerstvo vnitra je toho názoru, že na tyto adresu nelze doručit pouze v případě, že objekt na dané adrese např. fyzicky neexistuje, i tak však lze podle našeho názoru zvažovat, zda na určeném místě (adrese) oznámení s poučením přece jen nelze zanechat (schránka, plot) .

5. Doručování v praxi – pozor na změny pobytu během řízení

Je třeba připomenout, že doručování na adresu trvalého pobytu, a to včetně adresy ohlašoven, je už masivně rozšířené, široce používané, a zároveň se jedná o jedinou možnost, kdy lze vždy platně doručit.

Zde je třeba upozornit na některá nová úskalí, která správní řád přinesl. S tím, jak se adresa trvalého pobytu stala jedinou spolehlivou adresou k doručování, je zvláště u „rizikových“ řízení (lstivý obviněný z přestupku, notorický stěžovatel, hrozba odvolání apod.) nutné ověřovat adresu aktuálního trvalého pobytu, a to i v průběhu řízení, zejména pak v souvislosti s klíčovými úkony (zahájení řízení, výzva před vydáním rozhodnutí, rozhodnutí). Stává se, že obviněný z přestupku třeba i v průběhu řízení změní trvalé bydliště, a správní orgán proto musí doručovat na novou adresu. Neznamená to vždy, že došlo i ke změně faktického bydliště, ale pokud si účastník řízení zásilku na staré adrese nepřevezme, není doručeno.

S ohledem na zásadu dobré správy lze doporučit doručování nejen na novou adresu trvalého pobytu (byť třeba půjde o ohlašovnu), ale i na předchozí adresu, zvláště pokud existuje pravděpodobnost, že se zde adresát stále zdržuje nebo že je alespoň informován o uložení úřední písemnosti. Přísná úprava správního řádu ještě neznamená, že úřad nemá vycházet občanům vstříc – lze využít i telefonického kontaktu (doporučujeme sepsat o tom krátký úřední záznam), aby bylo zřejmé, že správní orgán byl k účastníkovi maximálně vstřícný.

Pokud pravděpodobná adresa faktického pobytu (odlišná od adresy trvalého pobytu) není známa, jiná možnost než zasílat písemnost na trvalý pobyt ani neexistuje, i kdyby chtěl správní orgán občanovi sebevíce vyjít vstříc. Pokud si občan (v zahájeném správním řízení) sám adresu k doručování nezvolí, je doručování na adresu trvalého pobytu povinnou volbou a souběžné snahy o reálné kontaktování adresáta jsou už pouze „nadstandardem“ a výrazem dobré vůle správního orgánu, resp. výrazem naplňování zásady dobré správy.

Abychom podobným problémům předešli, doporučujeme, aby správní orgán už na počátku řízení vyzval účastníka ke zvolení adresy k doručování (podaří-li se uskutečnit osobní kontakt). Adresa označená v protokolu jako adresa k doručování (zpravidla shodná s místem bydliště) pak zůstane adresou stejně spolehlivou (resp. ještě spolehlivější) než adresa trvalého pobytu.

6. Jak sblížit faktické a „fiktivní“ doručování

Aby úřad nehrál pouze jakousi „hru o doručování“, kdy se občan o probíhajícím řízení ani nedozví, bylo by vhodné řešit doručování např. povinným zřizováním elektronických schránek pro ty občany, kteří jsou hlášeni k trvalému pobytu na ohlašovně (a pro cizince), nebo zřízení elektronického registru doručování, kde by se každý občan kdykoliv dozvěděl, zda mu byla či je doručována jakákoliv zásilka, jakého znění, kdy, od koho a zda nastala fikce doručení.

Obecní úřady se potýkají s problémy při doručování, zejména jde-li o bezdomovce, dále o osoby, kterým se nedaří sehnat stálé bydlení (žijí po ubytovnách, krátkodobých podnájmech) nebo kteří nezískají souhlas majitele nemovitosti s přihlášením k trvalému pobytu, a dále cizinci (zejména ze Slovenska, Ukrajiny a stále častěji i z Velké Británie).

Bude-li se zvyšovat počet míst, kde bude mít občan přístup k internetu (resp. k portálu veřejné správy a jiným oficiálním stránkám orgánů veřejné správy), bylo by doručování na adresu povinně zřizované elektronické schránky nebo v rámci registru pro doručování alespoň o něco méně „fiktivní“. Občan by mohl kontrolovat svoji úřední korespondenci na úřadě, na poště, v poradně pro osoby bez přístřeší, v poradně pro cizince, na veřejných terminálech. Ostatně už dnes mají některé osoby bez domova (či osoby závislé na návykových látkách) dohodu s příslušným nízkoprahovým zařízením, kam si nechávají zasílat soudní obsílky a kde si vyzvedávají poštu (díky elektronizaci doručování by pak adresát ani nemusel chodit do jedné konkrétní poradny, ale mohl by se připojit odkudkoliv).

Nelze občana nutit, aby aktivně využíval svá práva a plnil své povinnosti. Závěrem nastíněná opatření by však mohla při zachování charakteru fikce doručení a při zachování odpovědnosti občana za vlastní jednání napomoci k přiblížení „fiktivního“ a faktického doručování úředních písemností.

(zveřejněno v obdobném znění pod názvem "Doručování v přestupkovém řízení." In: Veřejná správa č. 3/2008; výtah z článku je dostupný zde.)

2 komentáře:

  1. student PrF MUNI2. listopadu 2011 5:57

    Autor zcela pominul doručovací adresu uvedenou v evidenci obyvatel. Jak to umožňuje novela platná od 1.7.2009.

    Dle výkladu MVČR při využití této možnosti se primárně musí doručovat na tuto adresu a to i zahájení řízení, byť SŘ nebyl novelizován exaktně.

    OdpovědětVymazat
  2. K upozornění čtenáře podotýkám, že zde jsou vyvěšeny i texty, které nejsou nutně aktuální a zpětně to již nekontroluji - tento vyšel počátkem r. 2008 (viz poznámku kurzivou závěrem textu), kdy novela z 1.7.2009 ještě neplatila.

    Jinak nyní je "hierarchie adres" taková, že primárně se doručuje do datové schránky, pokud jí není, tak na adresu určenou účastníkem jako adresa k doručování, pokud jí není - účastník si ji nezvolil, tak na adresu k doručování dle § 10b zákona o evidenci obyvatel (tj. doručovací adresu zanesenou do evidence obyvatel na žádost občana), pak teprve přichází na řadu adresa trvalého pobytu. Doručit však lze kdekoliv, kde bude adresát zastižen. A pokud je doručeno fakticky, byť formálně chybně, doručení také platí.

    Aktuálnější (byť ne komplexní - co se pojetí tématu týče) je pak nedávný článek "Fikce doručení v judikatuře Nejvyššího správního soudu".

    OdpovědětVymazat