Nejvyšší správní soud („NSS“) se již stal respektovaným vrcholem soudní soustavy ve správním soudnictví a desítkami a stovkami svých rozhodnutí už mnohokrát poskytl sjednocující výklad řady otázek správního práva. Orgány veřejné moci zpravidla v maximální míře usilují o následování příslušné judikatury NSS v praxi a výstupy NSS pozorně sledují. Z dílny NSS však tu a tam vyjde i judikát, který je přinejmenším sporný, ne-li chybný, nebo alespoň ve svých závěrech v praxi jen obtížně aplikovatelný. Na některá taková rozhodnutí (týkající se přestupkového práva) bych rád ve stručnosti upozornil.
1. Procesní postavení mladistvého jako obviněného z přestupku – rozsudek NSS ze dne 9.2.2010, č.j. 2 As 68/2009 – 64:
Předmětem sporu byla otázka doručení rozhodnutí správního orgánu zákonnému zástupci obviněného z přestupku, kdy mladistvý měl spáchat přestupek proti majetku (krádež). V řízení o přestupku, kde je obviněným z přestupku mladistvý (tedy osoba, která v době spáchání přestupku dovršila patnáctý rok a nepřekročila osmnáctý rok svého věku) platí určité odlišnosti od řízení vedeného s osobou, která již dovršila osmnáctý rok věku (viz § 19, § 74 odst. 2 a § 81 odst. 1 zákona o přestupcích, dále jen „ZPř“ nebo „zákon o přestupcích“), ovšem i mladistvý obviněný z přestupku má plnou procesní způsobilost, které nabývá okamžikem nabytí způsobilosti být subjektem přestupku, resp. přestupkového řízení (§ 5 odst. 1 ZPř). Způsobilost být subjektem přestupkového řízení není zákonem o přestupcích nijak omezena, stejně jako procesní způsobilost, tedy způsobilost samostatně provádět procesní úkony. Budeme-li vycházet analogicky z teorie trestního práva, pak obviněna z trestného činu, resp. přestupku, může být i osoba nepříčetná a úkony v trestním/přestupkovém řízení může činit i osoba zbavená způsobilosti k právním úkonům. S neomezenou způsobilostí být osobou, proti které se vede trestní řízení, spojuje trestní řád i neomezenou způsobilost procesní.[1]
Jestliže teorie dovozuje, že procesní způsobilost v trestním řízení mají i osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům, pak tím spíše tuto způsobilost mají osoby k právním úkonům způsobilé, zejména když jim zákon přiznává odpovědnost za trestný čin – totéž lze vztáhnout i na řízení o přestupcích a odpovědnost za přestupek.
Otázkou způsobilosti se ostatně zabýval Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 22.1.2010, č.j. 5 As 65/2009 – 39, kde mj. konstatoval, že „Přičítá-li zákon plnou odpovědnost mladistvému za své jednání, je nutno vycházet a priori i z toho, že tato osoba je i plně procesně způsobilá k úkonům ve správním (přestupkovém) řízení stran přestupku, který jí lze přičítat.“). Tato kauza se týkala blokové pokuty uložené mladistvému, přičemž NSS neviděl žádnou překážku v tom, aby byl přestupek mladistvého projednán i v blokovém řízení bez jakéhosi „zastoupení“ či „zprostředkování“ zákonným zástupcem.
Nejvyšší správní soud však tentokrát vycházel („naveden“ k tomu samotným stěžovatelem, který se domníval, že obviněný samostatnou procesní způsobilost neměl, byl zastupován zákonným zástupcem a tomu nebylo řádně doručeno) z předpokladu, že mladistvý obviněný musí být v řízení zastoupen (zákonným zástupcem) [2]. Informování zákonného zástupce o klíčových úkonech správního orgánu si pak NSS vyložil nikoliv jako plnění povinnosti dle § 74 odst. 2 ZPř[3], ale jako doručování zástupci dítěte, a doručování písemností obviněnému z přestupku jako zjišťování názoru nezletilého dítěte dle § 29 odst. 4 správního řádu. Poselstvím rozsudku NSS tak byl mj. závěr, že mladistvý obviněný z přestupku je (musí být) v řízení o přestupku zastupován (zákonným zástupcem).
Zákonný zástupce (a OSPOD) ovšem nejen že není účastníkem řízení (ty ZPř vypočítává v § 72), ale není ani zástupcem účastníka řízení (tj. mladistvého obviněného z přestupku), a jeho postavení má spíše charakter „osoby zúčastněné na řízení“ nadané omezenými procesními právy (právo vědět o ústním jednání o přestupku a účastnit se ho, právo na oznámení rozhodnutí a právo podat ve prospěch mladistvého odvolání). Uvedené rozlišení vyplývá přímo ze ZPř (viz § 74 odst. 2 a § 81 odst. 1 ZPř). Pokud by zákonný zástupce zastupoval mladistvého obviněného z přestupku s odkazem na § 32 odst. 1 správního řádu, jak NSS tentokrát dovodil, pozbývala by zvláštní ustanovení o vyrozumívání zákonného zástupce o ústním jednání, o oznamování rozhodnutí zákonnému zástupci i o odvolacím právu zákonného zástupce obsažená v ZPř smysl a mladistvý by sice mohl být subjektem přestupku, neměl by ale procesní způsobilost k tomu, aby se např. mohl sám hájit či aby s ním bylo možno přímo jednat.
Dlužno dodat, že stávající přístup doktríny (tj. dovození plné procesní způsobilosti i u mladistvých) je, podle našeho názoru, pro mladistvého obviněného výhodnější, než právní názor vyslovený NSS v právě rozebíraném rozhodnutí. Při plné procesní způsobilosti má totiž obviněný z přestupku právo přímo (bez prostřednictví zákonného zástupce) navrhovat důkazy, volit si obhájce, vyjadřovat se k podkladům pro rozhodnutí atp. Pro větší ochranu mladistvého obviněného je pak navíc dána řada významných oprávnění v řízení i zákonnému zástupci obviněného a orgánu sociálně právní ochrany dětí. Jsou zde tedy rovnou tři subjekty, které mají možnost mladistvého obviněného v řízení bránit – obviněný sám, jeho zákonný zástupce a OSPOD. Z našeho pohledu se nám jeví jako poněkud zvláštní, pokud by platilo: „Obviněný, máš deliktní způsobilost, tak ti „přišijeme“ pokutu, ale do spisu se sám (bez zástupce) podívat nesmíš, zástupce (obhájce) si zvolit sám zvolit nesmíš, odvolání sám podat nesmíš…“
Zprostředkování kontaktu mladistvého obviněného se správním orgánem pouze skrze zákonného zástupce nepovažujeme za příliš vhodné, protože tím bychom obviněného bez jeho vůle de facto "odstřihli" od řízení, na němž by se měl možnost podílet jen zprostředkovaně, což by jeho procesní pozici mohlo výrazně oslabit. Navíc mladistvému obviněnému nic nebrání v tom, aby si svého zákonného zástupce zároveň zvolil za svého zmocněnce. Pak už nemusí v řízení (až na výjimky, které by se ho týkaly stejně, i kdyby neměl procesní způsobilost) vystupovat přímo, nemá-li zájem. Za daného stavu si přitom může za zmocněnce zvolit i kohokoli jiného, v koho má důvěru - třeba staršího (zletilého) sourozence, což je pro něj příznivější, než kdyby byl odkázán jen na vůli a vnucené prostřednictví zákonných zástupců.
Dosud obecně zastávaný názor na procesní způsobilost mladistvých přitom není v rozporu ani s čl. 40 Úmluvy o právech dítěte (sdělení federálního ministerstva zahraničí č. 104/1991 Sb.), viz zejména čl. 40 odst. 2 písm. b) bod ii) a iii) Úmluvy.
Stručně nastíněný omyl NSS (který je navíc v rozporu s rozsudkem NSS ze dne 22.1.2010, č.j. 5 As 65/2009 – 39) není třeba vnímat dramaticky, na druhé straně na něj správní orgány takřka okamžitě reagovaly a žádaly o stanovisko, jaké závěry vlastně platí, tvrdí-li NSS něco jiného, než ony dosud po léta praktikovaly.
2. Odložení opožděného návrhu na projednání přestupku – rozsudek NSS ze dne 13.8.2009, č.j. 9 As 57/2008 – 35:
Odložení věci je v ZPř upraveno v § 66, konkrétní odkládací důvody jsou obsaženy v odst. 1, 2 a zejména 3, a to bez rozlišení, zda se jedná o přestupek projednávaný na návrh (viz § 68 ZPř) nebo přestupek projednávaný z moci úřední (§ 67 ZPř). V případě odkládání návrhových přestupků připadá nejčastěji v úvahu odložení dle § 66 odst. 3 písm. a) ZPř (většina z případů – jedná se o věci, kde nebyl návrh na projednání přestupku vůbec podán[4] – věc se odloží z důvodu, že „došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku“, neboť vhodnější odkládací důvod ZPř bohužel neobsahuje) a dále dle § 66 odst. 3 písm. f) ZPř, kde už je zákon konkrétnější, tedy z důvodu, že „návrh na zahájení řízení o přestupku byl podán opožděně“. Dle § 66 odst. 4 ZPř, který je společným ustanovením pro všechny případy odložení věci, ať už se jedná o řízení návrhové nebo zahajované ex offo, se rozhodnutí o odložení věci nevydává a o odložení věci se vyrozumí pouze poškozený (aby v případě majetkové újmy způsobené přestupkem poškozený věděl, že se s případným nárokem na náhradu škody musí obrátit na soud). Neformálnost odložení věci (pouhým opatřením, o němž se pouze píše záznam, nikoliv že by se vydávalo rozhodnutí) lze vysvětlit snahou odbřemenit správní orgány, které by byly zatíženy jak vydáváním rozhodnutí a jejich doručováním, tak řešením v drtivé většině zbytečné, resp. pouze formální, odvolací agendy.
Na druhé straně v případě, kdy je jakákoliv osoba toho názoru, že věc neměla být odložena, může se domáhat nápravy cestou podnětu k učinění opatření proti nečinnosti (viz § 80 správního řádu) – v praxi brojí proti odložení věci zejména poškození, někdy další osoby postižené přestupkem (např. fyzicky napadený) a někdy též navrhovatelé, jejichž návrh byl opožděný, avšak oni s tím nesouhlasí. Pokud nadřízený správní orgán shledá (většinou nikoliv), že věc, ač byla odložena, měla být projednávána, nařídí např. prvostupňovému orgánu, aby řízení zahájil (v ex offo věci), příp. v něm pokračoval (v návrhové věci – byl-li návrh opravdu včasný). Pokud někdo (např. neúspěšný navrhovatel) ani poté není spokojen, může podat žalobu na nečinnost. Možnost soudní ochrany je tedy i v případě odložení věci možná.
Nejvyšší správní soud se zabýval právě věcí odložení opožděného návrhu na projednání přestupku, s kterým navrhovatel nesouhlasil. Kupodivu stěžovatel nenamítal ani nečinnost, ani nežádal o „zrušení“ odložení (které s.ř.s. neumožňuje – nejde o rozhodnutí, materiálně by pak šlo jen o rozhodnutí procesní), ale žádal o zrušení vyrozumění (!), tedy úkonu, který ani ZPř v daném případě neupravuje, které formálně vzato vydáno být nemělo a které ani nezachycuje žádný akt rozhodování správního orgánu.
NSS přesto žalobu s odkazem na nepřípustnost zužujícího výkladu přístupu k soudu akceptoval[5] a dále zpochybnil úpravu § 66 odst. 4 ZPř (rozhodnutí se nevydává, vyrozumí se pouze poškozený)[6], tedy že by se mohla vztahovat i na odložení opožděného návrhu na projednání přestupku dle ust. § 66 odst. 3 písm. f) ZPř (NSS argumentuje odkazem na nález ÚS ze dne 17.12.1997, sp.zn. Pl. ÚS 33/97 – jazykový výklad je jen prvotním přiblížením k normě, zákon nelze aplikovat mechanicky…[7]). Dále se NSS zabýval rozlišením zahájení řízení na návrh a z moci úřední (a také postavením poškozeného)[8] a upozorňuje, že navrhovatel disponuje řízením, z čehož dle NSS vyplývá i právo navrhovatele na přezkum postupu správního orgánu, pokud je věc „na základě uvážení správního orgánu“ odložena, neboť dle NSS tím dochází k zásahu do práv navrhovatele. Zde je třeba poznamenat, že správní orgán v případě podání opožděného návrhu na projednání přestupku v podstatě nic nezvažuje, jen porovná datum dojití návrhu s datem, kdy mohl být návrh nejpozději podán. Ochrana zájmů navrhovatele je reálná v rámci opatření proti nečinnosti, a to návazně i u soudu. Návrhové řízení dále není ani tak institutem existujícím kvůli rozšíření práv navrhovatele, ale spíše cestou, jak zabránit necitlivé ingerenci státu do soukromých vztahů mezi osobami blízkými, případně osob postižených na cti jednáním jiného[9] (iniciace řízení je ponechána jejich úvaze).
NSS dále dovozuje, že ač tomu neodpovídá znění § 66 odst. 4 ZPř[10], nelze v případě odložení návrhové věci navrhovateli upřít právo seznámit se s důvody tohoto „rozhodnutí“ (uvozovky zde i níže doplňují autoři textu), a NSS proto dospěl k závěru, že § 66 odst. 4 ZPř se z tohoto důvodu vztahuje pouze na přestupky projednávané z moci úřední. Namístě je pak dle NSS přiměřená aplikace § 43 správního řádu, který rovněž upravuje odložení (byť tedy ze zcela jiných důvodů a jinou formou než je tomu v ZPř). Opožděné podání návrhu přitom nelze subsumovat pod žádný z odkládacích důvodů uvedených v § 43 odst. 1 správního řádu. Odložení věci z tohoto důvodu je tedy ve vztahu ke správnímu řádu upraveno v zákoně o přestupcích speciálně. Jelikož odkládací důvody jsou určeny odchylně v ZPř, přichází v úvahu jen úprava odložení co se formy týče, tedy usnesením. NSS pak uzavírá, že „rozhodnutí“ o odložení věci se vydává v souladu s § 43 odst. 1 správního řádu formou usnesení a oznamuje se navrhovateli.
Zde je nutno si položit otázku, jak se NSS (ne)vyrovnal se skutečností, že před účinností nového správního řádu starý správní řád odložení vůbec neupravoval a odkazu na úpravu odložení ve správním řádu by tedy nebylo možno užít – byla práva navrhovatelů po 16 let pošlapávána z důvodu „díry v zákoně“, nebo zákonodárce smýšlel jinak než nyní NSS? Dále je akceptovatelné, aby okruh osob, jimž se usnesení dle NSS (tedy jen navrhovateli) doručuje, byl opřen nikoliv o psané právo, ale pouze o úvahu soudu, resp. představu soudu po nejvhodnějším řešení? Zde se domníváme, že pokud už postupujeme dle § 43 s.ř., je třeba tak činit i v případě okruhu osob, jimž se bude usnesení oznamovat – tedy ve smyslu § 43 odst. 2 s.ř. nejen navrhovateli (coby „podateli“), ale i potenciálnímu obviněnému z přestupku (coby osobě, jíž se usnesení „týká“) – v rámci ZPř se totiž pohybovat nelze, neboť s usneseními a jejich oznamováním u odložení ZPř nepočítá a doručování rozhodnutí je vázáno na účastenství upravené speciálně ZPř (§ 72 ZPř). U odložení přitom ještě žádný účastník dle ZPř není.[11] Upozorněme konečně v této souvislosti, že NSS zapomněl na potenciálního obviněného z přestupku a do svých úvah jej vůbec nevzal v potaz, jakkoliv částečně aplikuje analogii iuris (s ohledem na speciální, a dle autorů komplexní – tedy i co se formy odložení věci týče, úpravu ZPř o podpůrném použití správního řádu pravděpodobně nelze hovořit), a to v neprospěch obviněného.
Domníváme se proto, s ohledem na vše výše uvedené, že NSS vycházel z několika sporných, ne-li chybných, premis, které pak vedly k neméně sporným závěrům, kdy NSS navíc důsledky svých závěrů ne zcela domyslel (např. otázka postavení a procesních práv potenciálního obviněného z přestupku).
Pro úplnost dodáváme, že různé výklady právní normy přicházejí v úvahu za situace, kdy je text nejednoznačný nebo rozporný s jiným ustanovením právního řádu. Pak se samozřejmě nelze striktně držet jazykového znění normy, ale je nutno hledat její ústavně konformní výklad, který bude pokud možno co nejlépe odpovídat naplnění konkrétního institutu, jehož se týká, a zapadat do celkového kontextu dané právní úpravy. Tento názor je vyjádřen např. i v poměrně aktuálním nálezu Ústavního soudu ze dne 30.3.2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10 ve věci zrušení slova „pravomocných“ v § 11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, kde ÚS neakceptoval argumentaci stěžovatele ohledně chybného výkladu dotčeného ustanovení ze strany NSS.
V daném případě ale podle našeho názoru znění ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích nijak nesrozumitelné není a neodporuje ani jinému ustanovení právního řádu. Není tudíž důvod odchylovat se od jazykového znění tohoto ustanovení, který je v souladu i s výkladem logickým, teleologickým a systematickým. Za správný a zákonný postup proto nadále považujeme i dosavadní praxi při odkládání návrhových přestupků. Pokud už pak má být diskutovaný judikát NSS v praxi rozumně aplikován, jsme přesvědčeni, že usnesení musí být oznamováno nejen navrhovateli, ale i potenciálnímu obviněnému z přestupku.
[1] Viz k tomu např. JELÍNEK, J. a kol. Trestní právo procesní, EUROLEX BOHEMIA, Praha 2002, str. 149; CÍSAŘOVÁ, D. a kol. Trestní právo procesní, Linde Praha a.s., 1999, str. 99, CÍSAŘOVÁ, D., FENYK, J. a kol. Trestní právo procesní, 4. aktualizované a přepracované vydání, Linde Praha a.s., 2006 (shodně je uváděno i v pozdějších vydáních).
[2] Poněkud kuriózní je fakt, že diskutovaný rozsudek NSS č.j. 2 As 68/2009 – 64 je ze dne 9. 2. 2010, tedy byl vydán pouze o zhruba dva týdny později než rozhodnutí NSS z 22.1.2010, č.j. 5 As 65/2009 – 39, které plnou procesní způsobilost mladistvých obviněných potvrzuje.
[3] „Je-li obviněným z přestupku mladistvý, vyrozumí správní orgán o nařízeném ústním jednání též zákonného zástupce mladistvého a orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí; jim se také rozhodnutí o přestupku oznamuje.“
[4] O věci se správní orgán dozvěděl zejména z oznámení od Policie ČR či městské/obecní policie.
[5] Odkázáno bylo na konkrétně na rozsudek NSS ze dne 21.5.2008, č.j. 4 Ans 9/2007 – 197, řešící spor soudního čekatele Petra Langera s prezidentem ČR, tedy dle autorů na diametrálně odlišnou situaci.
[6] Jelikož v době vydání zákona o přestupcích existovala pouze jediná forma rozhodnutí, a to „rozhodnutí“, bez ohledu na to, zda šlo o rozhodnutí procesní či věcné povahy, je podle našeho názoru nutno vykládat pojem rozhodnutí jako jakoukoli formu rozhodnutí v širším slova smyslu, tj. i usnesení. Ust. § 66 odst. 4 zákona o přestupcích přitom z tohoto postupu nestanovuje výjimky, tj. neříká, že pro určité důvody odložení věci toto neplatí.
[7] Doplňme, že nález Ústavního soudu, resp. jeho klíčová argumentace citovaná NSS, se týká počítání lhůt a v různých právních předpisech a obecně platných zásad počítání lhůt, kdy tak poněkud chybí souvztažnost s případem řešeným NSS.
[8] Poněkud zarážející je způsob argumentace NSS, který v podstatě jen okopíroval komentář k zákonu o přestupcích autorů Červeného a Šlaufa, a to včetně chyb (např. včetně tvrzení, že pokud je omylem zahájeno o návrhovém přestupku řízení z moci úřední, pokračuje se v řízení „se souhlasem“ navrhovatele – „souhlas“ však nestačí, je třeba kvalifikovaného návrhu; analogie trestního řízení zde nelze použít).
[9] Návrhové bez ohledu na vzájemný status delikventa a postižené osoby jsou jen přestupky ublížení na cti podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, ostatní návrhové přestupky jsou návrhovými toliko dojde-li k jejich spáchání mezi osobami blízkými.
[10] NSS se zde s výslovnou dikcí § 66 odst. 4 ZPř přímo rozchází, když toto ustanovení správním orgánům výslovně ukládá rozhodnutí nevydávat.
[11] De lege ferenda se o usneseních u odložení již dlouho uvažuje, bylo by však třeba komplexněji pojaté změny, včetně úpravy oznamování usnesení – NSS tak trochu předběhnul právní vývoj, aniž logicky sám mohl komplexně dotvářet i další související, resp. potřebné, normy.
(zveřejněno v kratší verzi na blogu Jiné právo pod názvem "Sporné přestupkové judikáty NSS I." - text i s navazující diskuzí viz zde. Verze zde vystavená obsahuje rozšíření, resp. doplnění, od spoluautorky JUDr. Jitky Morávkové.)
Žádné komentáře:
Okomentovat